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Você sabia que a ideia de orçar sempre esteve presente na mente das pessoas? Pois é, isso foi demonstrado por antigos povos que elaboravam estimativas visando projetar os resultados de colheitas de trigo, com o objetivo de guardar suprimentos para os tempos de escassez, assim como de outros que estimavam tributos a serem pagos por povos conquistados.
O orçamento do Estado, em seu sentido mais amplo, é concebido como um plano de ordenamento racional de sua atividade financeira, abrangendo um ciclo financeiro completo, que inicia quando o Estado recolhe as riquezas das economias particulares, tornando-as receita para a cobertura dos gastos inerentes à finalidade de satisfação das necessidades públicas, e que termina quando essas receitas tenham já se transformado em serviços públicos ou em rendas entregues pelo Estado às economias privadas.
Você já havia pensando o orçamento público dessa forma? Bons estudos!
Ao final desta aula, você será capaz de:
O orçamento é o documento em que se executa a atividade financeira dos entes públicos, por isso não é de se estranhar que sua evolução tenha se pautado pela própria atividade financeira. Suas origens mais remotas podem ser situadas nas assembleias medievais, nas quais se autorizavam gastos extraordinários que excediam as possibilidades das rendas do patrimônio real.
No século XIX, com o auge do “Constitucionalismo”, o orçamento se configura como o instrumento ou mecanismo pelo qual se autorizam a projeção dos gastos e das receitas do Estado. O orçamento se converte, assim, num meio de controle legislativo incipiente sobre um executivo. Nesse sentido, o orçamento conserva uma unidade de efeito sobre as receitas e gastos enquanto instrumento que dá cumprimento ao princípio da legalidade em matérias de gastos e receitas, em natureza de aprovação.
À medida que se generaliza o recurso ao tributo como meio de financiamento do Estado, produz-se o fenômeno que denominaremos de “bifurcação do princípio da legalidade financeira”.
Nos dias atuais, o orçamento tem sido influenciado pelos próprios postulados do Estado social e pelo crescente intervencionismo. Isso determina um notável aumento dos gastos e, consequentemente, do papel do orçamento como instrumento de política econômica. Assim, inicia-se uma nova fase nas finanças públicas, caracterizada pela busca do equilíbrio orçamentário.
Atualmente, o orçamento representa, inclusive, planos de ação que nós já conhecemos nas empresas, levando em consideração a evolução previsível das variáveis do ambiente. Constitui-se em uma ajuda aos executivos e gestores na coordenação e implementação das tomadas de decisão. No entanto, vale ressaltar que os orçamentos não perfazem um fim em si mesmos, mas ferramentas, e devem ser complementados com outros tipos de informação de modo a poderem ser cuidadosamente interpretados.
Mediante os orçamentos, o gestor deve fixar e projetar o futuro, antecipando possíveis mudanças nas condições do ambiente e decidindo os planos de ação mais adequados ao enfrentamento das novas situações. Antes de poder definir o que é o orçamento, é preciso ter uma ideia de qual seja o seu papel e sua relação com o processo gerencial das organizações. Poucas vezes um orçamento é algo isolado, sendo mais um resultado do processo gerencial a consistir no estabelecimento de objetivos e estratégias e na elaboração de planos. Em especial, está intimamente ligado ao planejamento financeiro.
O orçamento pode ser definido como a apresentação ordenada dos resultados previstos de um plano, um projeto ou uma estratégia. A propósito, essa definição faz uma distinção entre a contabilidade tradicional e a orçamentária, no sentido de que essa última se orienta pelo futuro e não pelo passado, ainda que sua função de controle permita a comparação da previsão futura com a execução de exercícios passados. Com toda intenção, essa definição tampouco estabelece limite de tempo, ainda que, por costume, os orçamentos sejam elaborados por meses, anos ou algum outro intervalo de tempo. Podem, inclusive, ser elaborados para um determinado projeto.
Assim, conhecidos os objetivos, vamos entender a função do orçamento na gestão da empresa e sua relação com as atividades operacionais. As funções desempenhadas pelos orçamentos dependem em grande parte da própria direção da empresa. As necessidades e expectativas dos dirigentes e o uso que eles façam do orçamento são fortemente influenciados por uma série de fatores relacionados aos antecedentes gerenciais e ao sistema empresarial.
A seguir, apresentaremos as funções do orçamento dentro das empresas:
Quadro 1 - As funções do orçamento público
Fonte: Elaborado pelo autor.
O orçamento de um Estado, chamado geralmente de orçamento fiscal ou orçamento público, é ma estimativa das receitas do Estado durante um período – quase sempre um ano – e dos gastos a se efetuarem pelo setor público. Como tal, é matéria de debate nos poderes públicos, sendo, muitas vezes, apresentado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, para sua aprovação pública e formal, como é o caso do nosso Orçamento Público Federal.
A responsabilidade do Orçamento é constitucional, conforme os incisos I e II do art. 24 da CF/1988:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento (
BRASIL, 2019c, p. 8).
No âmbito do Poder Legislativo federal, a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), conforme disposto no art. 166, § 1º, I e II, CF/1988. A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais). Conheça mais sobre a CMO em: <https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cmo>. Acesso em: 5 jun. 2019.
O orçamento nacional é um documento que apresenta, junto aos valores consolidados necessários às atividades do setor público, uma relação detalhada das receitas e dos gastos de cada uma das estruturas do Estado, como ministérios, institutos e órgãos, entre outros vinculados aos poderes públicos. Cada um desses entes vai planejando e elaborando o seu próprio orçamento. O orçamento público nacional reflete bastante as linhas gerais das políticas públicas seguidas por parte de cada administração, pois nele se refletem, por sua vez, nitidamente as diversas destinações de recursos a serem dirigidas a cada necessidade, mostrando com isso a importância que se dá a essas linhas gerais das políticas públicas e às orientações e metas para elas traçadas.
O orçamento de 2019 prevê R$ 1,434 trilhões de despesas primárias. Desse total, 90,4% são despesas obrigatórias, e 9,6%, despesas não obrigatórias. Ao todo, estão previstos R$ 45 bilhões para o custeio da máquina pública. Saiba mais no documento “Orçamento Cidadão”. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/orcamento-cidadao/orcamento-cidadao-2019>. Acesso em: 5 jun. 2019.
Também ficam organizadas a política de investimentos do setor público e as exigências provenientes do pagamento das dívidas previamente contraídas pelo Estado. Por todas essas razões, a aprovação do orçamento público de cada ano se converte em um ato essencialmente político, a refletir o maior ou menor grau de confiança que as diversas forças de um país depositam no Poder Executivo. Essa é uma das finalidades do Sistema Orçamentário Federal, que, como disposto no art. 2º da Lei 10.180/2001, tem por finalidade:
Art. 2º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade:
I - formular o planejamento estratégico nacional;
II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;
III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;
IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal
(BRASIL, 2019c, p. 5).
As características fundamentais do sistema orçamentário são as seguintes:
➢ O caráter jurídico da peça orçamentária: o orçamento é uma previsão normativa que deve ser aprovada pelo Poder Legislativo, sendo obrigatória para o governo. Em consequência, resulta de um cumprimento necessário por parte do governo e da administração, sendo especialmente relevante para o caso dos gastos previstos, já que são estabelecidos dentro do limite máximo com que possa realizar-se, ao passo que, quanto às receitas, trata-se de uma simples previsão.
➢ O orçamento é um documento de elaboração e execução periódica, ou seja, existe início e fim de sua vigência.
➢ O orçamento é expresso em forma contábil, o que significa a adoção de determinadas estruturas de classificação de receitas e gastos e, sobretudo, que o orçamento há de se apresentar sempre com um equilíbrio entre receitas e gastos.
➢ O orçamento é um ato de previsão, implicando em uma estimativa do que devem ser as receitas e os gastos daquele exercício, não se constituindo em um documento que expresse a realidade. Por isso a importância da inserção de técnicas e ferramentas de previsão com base nas quais ele é elaborado.
➢ O orçamento representa, desse modo e como já dito anteriormente, a concretização do plano econômico e político para um determinado período.
Assim, podemos afirmar que o orçamento é, possivelmente, a peça/documento de maior transcendência para a administração pública. Essa importância advém de sua natureza pluralista. Por um lado, é um documento jurídico que autoriza e vincula os órgãos da administração pública à efetivação dos gastos e às receitas, com os quais poderão cumprir as funções decididas pela sociedade, e que se podem concretizar nas tradicionalmente atribuídas ao setor público. Por outro, o orçamento se constitui na técnica de gestão mais importante disponível na administração pública por proporcionar uma informação valiosa para promover a eficiência e eficácia do cumprimento dessas funções. Finalmente, o orçamento se constitui uma garantia aos administrados, ou seja, a toda a sociedade, visto que a atividade da administração pública se volta a finalidades concretas e de amplo conhecimento, permanecendo sob controle.
De uma maneira mais ampla, o orçamento pode ser definido como uma peça financeira na qual se reflete o conjunto de gastos que se pretende efetuar durante um certo período de tempo e o detalhamento das receitas que se prevê obter para seu financiamento. Aqui você deve compreender que o orçamento público é vinculante e limitativo para o gestor público.
Sua justificativa decorre de três razões:
1. Do volume, da magnitude e da diversificação da atividade do Estado.
2. Da necessidade de obrigar o executivo a cumprir o mandato recebido do legislativo.
3. Da necessária intervenção do Estado na economia, característica do nosso país.
Mas qual a função do orçamento público? Vamos conhecer as funções do sistema público orçamentário:
Como você já estudou e compreendeu, as organizações fazem parte de um meio econômico no qual predomina a incerteza, por isso, devem planejar suas atividades caso pretendam manter-se financeiramente sustentável, pois, quanto maior a incerteza do macroambiente, maiores as incidências de riscos a serem assumidos. Assim, quanto menor o grau de acerto de previsão ou de acerto, maior a pesquisa a se realizar sobre a influência a ser exercida pelos fatores externos.
O orçamento surge como ferramenta moderna de planejamento e controle ao refletir o comportamento de indicadores econômicos como os enunciados e em virtude de suas relações com os diferentes aspectos administrativos contábeis e financeiros da empresa.
Os orçamentos são importantes porque ajudam a minimizar o risco nas operações organizacionais. De que forma essa minimização pode se converter em vantagens?
Vamos analisar algumas delas:
• Por meio dos orçamentos, mantém-se o plano operacional em alguns limites razoáveis.
• Os orçamentos servem como mecanismos para a revisão e ajustes de políticas e estratégias da empresa e do Estado.
• Os orçamentos quantificam em termos financeiros os diversos componentes de seu plano de ação.
• As previsões do orçamento servem como guias durante a execução de programas em um determinado período de tempo e como norma institucional e de comparação (benchmarking) assim que se tenham completado os planos e programas.
• Os procedimentos induzem os especialistas de assessoria, ou comissão de orçamento a pensar nas necessidades totais do Estado e a se dedicarem ao planejamento de modo a contemplarem todas elas.
• Os orçamentos servem como meio de comunicação entre unidades setoriais e verticalmente entre os gestores de um nível a outro. Uma rede de estimativas orçamentárias filtra-se para cima através de níveis sucessivos para análise.
Percebeu as vantagens dos sistemas orçamentários? Como vimos, um adequado orçamento pode auxiliar a condução executiva das ações nas instituições, do mesmo modo que podemos afirmar que um frágil programa orçamentário pode acarretar sérios problemas de gestão, como prever aquém do que se pode gastar, estimar de forma superestimada as receitas ou, ainda, realizar gastos bem além do que foi previsto.
Assim, podemos afirmar que não são apenas vantagens que existem na elaboração das peças orçamentárias. Vamos analisar algumas restrições e limitações!
Vamos estudar as limitações pelo âmbito geral e pelo âmbito público, para facilitar a compreensão das limitações de forma diferenciada no sistema orçamentário.
Na realidade vivida pelas empresas, poucas vezes se alcança o ideal. As mudanças constantes em todo o micro e, especialmente, no macroambiente, com novas disposições legais, por exemplo, fazem com que haja desequilíbrios na gestão, na execução e nos resultados esperados por elas. Os gestores e a alta direção passam a maior parte do tempo “apagando fogo”, em vez de conduzir a empresa como é de se esperar, ou seja, é o “fogo, fogo, fogo!” ao invés de “preparar, apontar, fogo!”.
Assim, as principais limitações que contribuem com essa situação são:
• Os orçamentos são baseados em estimativas.
• Os orçamentos devem ser constantemente adaptados em virtude das mudanças constantes e pela importância que essas exercem.
• A execução do orçamento não é automática. Desse modo, precisa de pessoas para ser elaborado, fazendo-se necessária a participação dos envolvidos para entenderem a importância e a função da execução orçamentária.
• O orçamento é uma ferramenta que não deve tomar o lugar nas tomadas de decisão por parte da alta administração, mas uma ferramenta de auxílio e alicerce para que a tomada de decisões seja fundamentada.
O orçamento não deve ser uma camisa de força implantada pela alta direção na empresa. Deve ser fixado com a plena participação daqueles responsáveis pela sua execução, a eles devendo delegar a autoridade adequada, no entanto cabe aos órgãos participantes e envolvidos no planejamento orçamentário algumas responsabilidades, a saber, conforme art. 8º da Lei nº 10.180/2001:
Art. 8º Compete às unidades responsáveis pelas atividades de orçamento:
I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais;
II - estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração e à implementação dos orçamentos federais, harmonizando-os com o plano plurianual;
III - realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;
IV - acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos;
V - estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua harmonização com o planejamento e o controle;
VI - propor medidas que objetivem a consolidação das informações orçamentárias das diversas esferas de governo.
(BRASIL, 2001, on-line).
A gestão deve organizar seus recursos financeiros se quer desenvolver suas atividades, estabelecer bases de operações sólidas e contar com os elementos de apoio que a permitam medir o grau de esforço que cada unidade deve dispender para o alcance das metas fixadas pela alta direção e, simultaneamente, estimar os recursos que deva ser destinado às distintas dependências que auxiliam, direta ou indiretamente, o plano operacional.
Assim, podemos considerar que a gestão orçamentária pode fracassar se:
Antes de estudarmos essas limitações, vamos inicialmente compreender o tipo de informação e seu detalhamento, conforme Quadro 2:
Quadro 2 - A relação da informação que o orçamento representa
Fonte: Elaborado pelo autor.
Essas carências na informação sobre o estado e a evolução das contas de capital (patrimoniais) do setor público podem trazer consigo importantes consequências políticas, toda vez que os orçamentos, que constituem a principal e quase exclusiva fonte de informação, propiciem uma imagem parcial da autêntica realidade econômica do setor público.
Assim, temos que da informação orçamentária se podem extrair avaliações distorcidas em virtude:
• de, nos orçamentos, as vendas de ativos de patrimônio público aparecerem refletidas só como receitas, o que pode mascarar com superávits orçamentários derivados dessas receitas extraordinárias a perda do patrimônio ou a existência de fortes desequilíbrios orçamentários de fundo ou de caráter estrutural;
● da rentabilidade social, que, sob a forma de externalidades positivas e outros benefícios, se derivar dos investimentos públicos em infraestrutura e educação ao longo dos anos, não ficando devidamente avaliada nos orçamentos; e
● de, em sentido contrário, o endividamento futuro significar o aumento dos benefícios pagos por pensões públicas ou serviços de saúde, por causa das tendências na evolução demográfica ou das melhorias introduzidas, não ter um adequado reflexo orçamentário, em que pese o fato de constituírem compromissos certos que condicionarão a gestão dos futuros governos.
As limitações da informação orçamentária provêm do fato de os orçamentos públicos serem concebidos essencialmente para impedir a realização de gastos sem autorização. É o controle legal do gasto que se realiza em sua forma principal com caráter prévio à realização desse gasto mediante a intervenção administrativa que constitui a principal razão de ser da peça orçamentária. Dessa forma, podemos considerar o orçamento um documento político de controle e que obedece a alguns critérios de representação da situação econômico-financeira do Estado.
É muito importante conhecer as limitações do orçamento público para entender sua atuação. Assim, em relação a isso, analise as seguintes afirmativas:
I - Não registrar as depreciações dos ativos imobilizados durante a perda de sua vida útil.
II - Não registrar a perda do valor do ativo imobilizado, decorrente da perda previsível do valor ao longo do tempo.
III - Não registrar e considerar as despesas não obrigatórias da União.
Após analisar as afirmativas, aponte quais são verdadeiras:
a) São verdadeiras as afirmativas I e II.
A alternativa correta é a letra A, visto que as depreciações ou amortizações com os bens imobilizados, assim como o reconhecimento da perda do ativo decorrente da perda do valor durante sua vida útil, não são registradas no Orçamento Público, apesar de serem registrados na demonstração do resultado patrimonial do órgão, nas variações patrimoniais diminutivas. As afirmativas I e II fazem parte dessa perda de valor do ativo imobilizado.
b) São verdadeiras as afirmativas I e III.
As despesas não obrigatórias precisam ser registradas no orçamento público. Assim, a afirmativa III é falsa.
c) É verdadeira apenas a afirmativa III.
As despesas não obrigatórias precisam ser registradas no orçamento público. Assim, a afirmativa III é falsa.
d) É verdadeira apenas a afirmativa II.
Os orçamentos públicos não contemplam todos os possíveis gastos que possam ocorrer durante um exercício financeiro, a exemplo também da afirmativa I. Assim, a afirmativa I também é verdadeira e não apenas a afirmativa II, por isso, alternativa falsa.
e) É verdadeira apenas a afirmativa I.
Os orçamentos públicos não contemplam todos os possíveis gastos que possam ocorrer durante um exercício financeiro, a exemplo de não registrar a perda do valor do ativo imobilizado, decorrente da perda previsível do valor ao longo do tempo. Assim, a afirmativa II também é verdadeira e não apenas a afirmativa I, por isso, alternativa falsa.
A elaboração do orçamento público deve ser analisada, discutido e fixado com a plena participação de todos os responsáveis por sua execução, conforme art. 8º da Lei nº 10.180/2001. Identifique, nas afirmativas a seguir, qual o órgão competente por essas responsabilidades:
– estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração dos orçamentos;
– coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da LDO e LOA;
– estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua harmonização com o planejamento e o controle.
Assinale a alternativa que aponta corretamente o órgão responsável descrito nas afirmativas acima:
Apenas a Presidência da República.
De acordo com o art. 8º da Lei 10.180/2001, todas as unidades responsáveis pelas atividades de orçamento devem atuar na elaboração das normas e projetos de LDA e LOA, e não apenas a Presidência da República.
Apenas Congresso Nacional.
De acordo com o art. 8º da Lei 10.180/2001, todas as unidades responsáveis pelas atividades de orçamento devem atuar na elaboração das normas e projetos de LDA e LOA, e não apenas o Congresso Nacional.
Todas as unidades responsáveis pelas atividades do orçamento.
Em conformidade com o art. 8º da Lei nº 10.180/2001, todas as unidades responsáveis pelas atividades do orçamento devem atuar na elaboração das normas, na coordenação e supervisão dos projetos de LDO e LOA, nos estudos e pesquisas para o aperfeiçoamento do processo orçamentário e avaliar a execução orçamentária, entre outros.
O sistema orçamentário público é flexível e permite a participação e envolvimento de todos aqueles que estão envolvidos na execução orçamentária, visando inibir distanciamento entre o previsto x realizado, métrica essa avaliada da perspectiva de projeção futura justamente pelas unidades responsáveis pelas atividades do orçamento.
Apenas o STF.
De acordo com o art. 8º da Lei 10.180/2001, todas as unidades responsáveis pelas atividades de orçamento devem atuar na elaboração das normas e projetos de LDA e LOA, e não apenas o STF.
A Comissão Mista do Orçamento (CMO).
De acordo com o art. 8º da Lei 10.180/2001, todas as unidades responsáveis pelas atividades de orçamento devem atuar na elaboração das normas e projetos de LDA e LOA, e não apenas a CMO.
Caro aluno, nesta aula você conheceu um breve histórico e os conceitos de orçamento. Compreendeu os seus principais objetivos e por que o orçamento precisa ser planejado de forma sistêmica. Analisou as funções desde a obtenção de informações até a importância da prestação de contas, inclusive, é por meio do orçamento que você consegue analisar na perspectiva do “previsto x realizado”.
Além de terem sido vistas as classificações do orçamento sob a flexibilidade e período de execução, foi nesta aula também que você conheceu o termo “orçamento público”, seus conceitos e participação dos Poderes, na elaboração e aprovação. Você compreendeu as vantagens e limitações do sistema orçamentário.
Reforce o aprendizado com as referências fornecidas. Vamos em frente!
Nesta aula, você teve a oportunidade de:
Aula Concluída!
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