| Unidade 3 -
Caro(a) aluno(a), trataremos, nesta aula, sobre a despesa pública e a sua execução orçamentária e financeira. Os conceitos de despesa pública são essenciais para entender as classificações como: orçamentário e extraorçamentário; despesas correntes; e despesas e capital.
Ao final desta aula, você será capaz de:
Caro(a) aluno(a), antes de conceituarmos a despesa pública, definiremos o tempo despesa, independente de qualquer área.
Berner e Sousa (2018, p. 98) expõem: “Consideramos despesas como o sacrifício para a obtenção de receitas, ou seja, é a utilização ou o consumo de bens e serviços para conquistar novos bens e serviços agregados de valores que satisfaçam o poder econômico da empresa detentora da receita.”.
Uma despesa, em sentido mais simples, quer dizer saída de dinheiro que contribui na geração da receita.
“A despesa pública corresponde a "despender recursos". É com a execução das despesas públicas que os programas e ações de Governo são realizados e as necessidades da população são atendidas.” (PALUDO, 2017, p. 193).
Para o funcionamento dos serviços públicos, é necessário que haja um conjunto de dispêndios. A despesa pública compreende as autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais (CREPALDI; CREPALDI, 2013).
Dessa forma, todas as despesas deverão estar previstas na LOA - Lei de Orçamento Anual - ou em Leis especiais à execução dos serviços públicos e dos documentos patrimoniais.
As despesas, assim com as receitas, são classificadas em: extraorçamentárias e orçamentárias.
a) Extraorçamentárias:
Paludo (2017, p. 204) define despesa extraorçamentária da seguinte maneira:
Despesa extraorçamentária - são as despesas que não constaram no orçamento: são todos os dispêndios financeiros que não foram nem precisam ser autorizados pela LOA ou por Créditos Adicionais. São contrapartidas (devoluções) dos ingressos extraorçamentários (cauções, ARO etc.). Também podem se referir a Restos a Pagar, cuja autorização para a realização da despesa ocorreu em exercício anterior.
As despesas extraorçamentárias possuem características de transitoriedade, pois indicam valores que foram recebidos anteriormente, como receitas extraordinárias. Elas independem de autorização do Poder Legislativo. “São despesas compensatórias de entradas no ativo financeiro.” (LAMBERTI, 2018, p. 46).
Trataremos, brevemente, sobre as despesas extraorçamentárias: restos a pagar, despesa de exercícios anteriores e suprimentos de fundos.
Restos a pagar: conforme postula o art. 36 da Lei nº 4.320/64, são despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro e terão vigência de até dois exercícios subsequentes ao da inscrição.
Após esse período, terão sua prescrição interrompida. O reconhecimento do direito do credor posteriormente à prescrição dar-se-á mediante empenho à conta de créditos orçamentários destinados a atender despesas de igual classificação ou, quando inexistentes, como despesas de exercícios anteriores (CREPALDI; CREPALDI, 2013, p. 122).
São as despesas que não puderam ser pagas no exercício.
Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagas à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elemento, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica
(BRASIL, 1964, on-line).
Os suprimentos de fundos são conhecidos como adiantamentos; são utilizados para pagamento de despesas, em determinadas situações excepcionais que não podem aguardar o processo normal de realização.
O art. 68 da Lei nº 4.320/64 conceitua: “entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.” (BRASIL, 1964).
b) Orçamentárias: são fixadas na LOA ou na Lei de créditos adicionais abertos durante o exercício. As despesas são reconhecidas pelo regime de competência por força da Lei nº 4.320/64, em seu art. 35, o qual postula que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas, não importando, pois, o seu pagamento.
Regime de Competência: os efeitos financeiros das transações e eventos são reconhecidos nos períodos em que ocorrem, independentemente de terem sido recebidos ou pagos.
Regime de Caixa: os recebimentos e os pagamentos são reconhecidos na escrituração contábil unicamente quando se recebe ou se paga mediante dinheiro ou equivalente.
Na contabilidade pública, adota-se o regime contábil misto: regime de caixa para a receita e de competência para as despesas.
As despesas orçamentárias são necessárias para a execução dos programas de governo, voltadas para a realização de serviços públicos ou para o aumento do patrimônio. Elas são classificadas em: Despesas Correntes e Despesas de Capital.
As despesas correntes são de natureza operacional realizadas para a manutenção das máquinas e funcionamento dos órgãos governamentais. Exemplos: despesas com pessoal, água, luz, telefone etc.
Está classificado em despesas de Custeio e Transferências Correntes conforme art. 12 da Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964, on-line):
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
As despesas de custeio estão representadas no art. 13 da mesma lei:
No que tange às Transferências Correntes, têm-se:
A proposta de orçamento, para o exercício de 2019, prevê gastos com pessoal da ordem de R$ 326,9 bilhões, com impacto financeiro em 2019 estimado em R$ 325,9 bilhões, incluindo inativos e pensionistas da União e outras despesas relacionadas a pessoal. Importa mencionar que a esse valor se soma R$ 24,5 bilhões referentes à contribuição patronal ao regime próprio dos servidores, que se trata de despesa financeira. Do total orçamentário, excluídas as despesas com sentenças judiciais, os gastos dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo representam, respectivamente, 3,1%, 10,8% e 84,4%, do Ministério Público da União - MPU, 1,6%, e da Defensoria Pública da União, 0,1%. Para mais informações, consulte o seguinte link: <http: 2019="" www.planejamento.gov.br="" assuntos="" orcamento-1="" orcamentos-anuais="" ploa="" orcamento-cidadao.pdf="">. Acesso em: 17 jun. 2019.</http:>
As despesas de capital contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital (BRASIL, 2018).
Sobre as despesas de capital, Crepaldi e Crepaldi (2013, p. 91) postulam:
Classificam-se, nesta categoria, as despesas destinadas a formar e/ou adquirir bens e/ou direitos, como execução de obras, aquisição de materiais permanentes, concessão de empréstimos, títulos representativos de capitais, bem como amortizações de dívida.
As despesas de capital são subdivididas em: Investimentos, Inversões Financeiras e Transferência de Capital.
Os investimentos se referem ao planejamento de obras destinadas à aquisição de imóveis (BERNER; SOUSA, 2018). As despesas de capital contribuem para o acréscimo ou incremento do Produto Interno Bruto - PIB.
Em relação às inversões financeiras, estas são
[...] as despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização (já construídos); de bens para revenda; constituição ou aumento de capital de empresas que desenvolvam atividades comerciais ou financeiras; ações de empresas com qualquer finalidade que não resulte em aumento de capital; e ainda a concessão de empréstimo. Representadas pelas seguintes contas: aquisição de imóveis, participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades governamentais ou financeiras, aquisição de títulos representativos de capital de empresa em funcionamento, constituição de fundos rotativos, concessão de empréstimos e diversas inversões financeiras
(CREPALDI; CREPALDI, 2013, p. 91).
As transferências de capital são inversões financeiras que o poder público realiza em contraprestação com bens e serviços derivados de contribuições. São representadas por: amortização da dívida pública, auxílios para obras públicas, auxílios para equipamentos e instalações, auxílios para inversões financeiras e outras contribuições.
A Portaria Interministerial nº 163/2001 definiu as seguintes classificações:
1. pessoal e encargos sociais;
2. juros e encargos da dívida;
3. outras despesas correntes;
4. investimentos;
5. inversões financeiras;
6. amortização da dívida;
Quadro 1 - Classificação funcional
Fonte: fonte aqui.
Para um melhor entendimento, apresentaremos o seguinte exemplo de codificação da despesa: 3.3.90.30.04
1º Dígito corresponde à categoria econômica: 3 - Despesas Correntes;
2º Dígito corresponde ao grupo de despesa: 3 - Outras despesas correntes;
3º e 4º Dígitos correspondem à modalidade de aplicação: 90 - Aplicações diretas;
5º e 6º Dígitos correspondem ao elemento da despesa: 30 - Material de consumo;
7º e 8º Dígitos correspondem ao subelemento: Combustíveis.
Trataremos, neste momento, sobre os estágios das despesas: Fixação, Empenho, Liquidação e Pagamento.
a) A fixação, na verdade, é uma etapa de planejamento em que as despesas são registradas na contabilidade por meio de um documento denominado “Nota de Dotação - ND”, gerado pelo SIAF (Sistema Integrado de Administração Financeira).
Paludo (2017, p. 240) postula: “a fixação da despesa orçamentária insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo Governo.”.
A fixação ocorre dentro do processo de elaboração orçamentária, o qual é concluído com a aprovação e promulgação da Lei Orçamentária Anual.
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal se apresenta como um sistema informatizado para processamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos da Administração Pública federal direta e indireta. O Siafi é operacionalizado pela STN, vinculada ao Ministério da Fazenda. Mantido desde 1987, conta com constantes atualizações para adequação às legislações, liberação de novas funcionalidades e a aplicação de novas tecnologias para facilitar a utilização do sistema pelos usuários.Para mais informações, consulte o seguinte link: <http://intra.serpro.gov.br/linhas-negocio/catalogo-de-solucoes/solucoes/principais-solucoes/sistema-integrado-de-administracao-financeira-do-governo-federal-siafi>. Acesso em: 17 jun. 2019.
b) O empenho é ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, conforme postula a Lei nº 4.320/64, especificamente o art. 58.
Esse primeiro estágio é realizado por meio do documento NE - Nota de Empenho (SIAFI) - que registra o comprometimento da despesa orçamentária. Na NE, constarão: o nome do credor; a especificação e importância da despesa, bem como os demais dados necessários ao controle da execução e da programação financeira. O empenho possui três modalidades: ordinário (em que o pagamento ocorrerá uma única vez); o estimativo (são despesas cujo montante não se pode determinar, por exemplo, a energia elétrica); e o global (são despesas que serão pagas parceladas).
Conforme expõe a Lei nº 4.320/64: “Art. 61. Para cada empenho, será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.” (BRASIL, 1964).
Caro(a) aluno(a), não devemos confundir “empenho” com “nota de empenho”, pois eles se complementam.
c) A liquidação é realizada por meio da Nota de Lançamento (NL), também pelo SIAFI. É o segundo estágio da despesa e se caracteriza pela entrega da obra, materiais ou serviços contratados com o fornecedor.
A liquidação consiste na comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho e tem como finalidade apurar: a) a origem e o objeto do que se deve pagar; b) a importância exata a pagar; e c) a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação. Quando a liquidação tratar de fornecimentos feitos ou serviços prestados, terá por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a Nota de Empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço
(PALUDO, 2017, p. 237).
Dessa forma, a liquidação é a comprovação da entrega mediante a emissão da nota fiscal. Ela toma líquido e certo o direito do credor de receber o valor correspondente ao material entregue ou ao serviço prestado.
d) Pagamento da despesa é a saída efetiva de numerários da conta única do Tesouro Nacional em favor do credor por meio da emissão de Ordem Bancária - OB. É o terceiro e último estágio da despesa.
DESPESAS FINANCEIRAS
Por diversos motivos, às vezes, famílias, empresas ou mesmo o Governo precisam gastar mais do que recebem. Os países, assim como as famílias, precisam, algumas vezes, recorrer a empréstimos ou financiamentos e, consequentemente, endividam-se. No Orçamento Fiscal, embora o valor total da despesa com a Dívida Pública Federal esteja estimado, para 2019, em R$ 1.424,8 bilhões, a maior parte desse montante, equivalente a R$ 758,7 bilhões, corresponde ao seu refinanciamento. Esse valor é resultado da denominada “rolagem da dívida”. Restam, ainda, R$ 666,2 bilhões, dos quais R$ 378,9 bilhões são relativos ao pagamento de juros e, R$ 287,3 bilhões, à amortização da dívida. Essa última parcela é a que permite a redução do principal da dívida. Para mais informações, consulte o seguinte link: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/orcamentos-anuais/2019/ploa/orcamento-cidadao.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2019.
Um tópico muito importante e que não podemos deixar de mencionar é a Licitação.
Giacomoni (2017, p. 324) afirma: “A realização das despesas no âmbito da administração pública, particularmente com a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, depende do cumprimento das regras de licitação.”.
A contratação de serviços e obras e aquisição de bens é realizada pelo processo denominado Licitação. Tal processo é regulado pela Lei nº 8.666/93. Leia-se, a seguir, o que postula o art. 3 dessa Lei.
Art. 3. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos
(BRASIL, 1993, on-line).
Temos seis modalidades de licitação no setor público brasileiro: concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e pregão, conforme postula a Lei nº 8.666/93, especificamente o art. 22. Essas modalidades são elucidadas a seguir.
A escolha da modalidade da licitação entre concorrência, tomada de preços e convite é determinada pelo valor estimado da contratação, existindo limites para obras e serviços de engenharia e para comprar serviços em cada uma das três modalidades. Assim, com base no exposto, faz-se pertinente considerar os seguintes postulados do art. 23 da Lei nº 8.666/93: I - para obras e serviços de engenharia: a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais);b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior:a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais); c) concorrência - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) (BRASIL, 1993).
Para que as despesas possam ser efetivamente realizadas, é necessário que os recursos financeiros estejam disponíveis no momento devido para a quitação da obrigação. Nem sempre é possível o ajuste entre a entrada efetiva das receitas com as necessidades de pagamento das despesas. Dessa forma, a norma brasileira determina que o Poder Executivo, após a publicação da Lei orçamentária, estabelecerá a programação financeira e o cronograma de desembolsos (GIACOMONI, 2017).
De acordo com a Lei nº 101/2000, a LRF segue o cronograma dos desembolsos:
As despesas orçamentárias são aquelas que dependem de autorização legislativa. Elas são classificadas em despesas correntes e despesas de capital. Dentre as alternativas a seguir, assinale aquela que apresenta uma despesa de capital.
Investimentos.
A conta investimentos é uma despesa de capital. Segundo os arts. 11 e 12 da Lei nº 4.320/64, as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
Subvenções sociais.
As subvenções sociais não são uma despesa de capital. Segundo o art. 13 da Lei nº 4.320/64, a subvenção social é uma conta classificada em despesas correntes: pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos, subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos, pensionistas, salário família e abono familiar, juros da dívida pública, contribuições de previdência social e diversas transferências correntes.
Contribuições de previdência social.
As contribuições de previdência social não são uma despesa de capital. Segundo o art. 13 da Lei nº 4.320/64, essa contribuição é uma conta classificada em despesas correntes: pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos, subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos, pensionistas, salário família e abono familiar, juros da dívida pública, contribuições de previdência social e diversas transferências correntes.
Material de consumo.
O material de consumo não é uma despesa de capital. Segundo o art. 13 da Lei nº 4.320/64, esse material é uma conta classificada em despesas correntes: pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos, subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos, pensionistas, salário família e abono familiar, juros da dívida pública, contribuições de previdência social e diversas transferências correntes.
Serviços de Terceiros.
Os serviços de terceiros não são uma despesa de capital. Segundo o art. 13 da Lei nº 4.320/64, esse serviço é uma conta classificada em despesas correntes: pessoal civil, pessoal militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos, subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos, pensionistas, salário família e abono familiar, juros da dívida pública, contribuições de previdência social e diversas transferências correntes.
Realizar as despesas públicas previstas no orçamento é uma ação conhecida como Execução Orçamentária. Esse processo acontece em três fases, conforme expõe a Lei nº 4.320/64. A partir do exposto, quais são os estágios da execução das despesas?
Fixação, Arrecadação e Pagamento.
A afirmativa está incorreta, pois a arrecadação é um estágio da receita. Já a fixação é um estágio do planejamento da despesa e não da execução da despesa e somente o pagamento é um estágio da execução da despesa.
Previsão, Lançamento e Recolhimento.
A afirmativa está incorreta, pois a Previsão, o Lançamento e o Recolhimento são estágios da receita e não das despesas.
Empenho, Lançamento e Pagamento.
A afirmativa está incorreta, pois o Lançamento é estágio da receita e somente o empenho e o pagamento são estágios da despesa.
Fixação, Empenho e Recolhimento.
A afirmativa está incorreta, pois a fixação é um estágio do planejamento da despesa e não da execução. Já o recolhimento é um estágio da receita e somente o empenho é um estágio da execução da receita.
Empenho, Liquidação e Pagamento.
Os estágios da execução das despesas são: Empenho, Liquidação e Pagamento, conforme expõe a Lei nº 4.320/64.
Tratamos, nesta aula, sobre as despesas e as suas principais classificações. Temos um entendimento melhor a respeito das características das despesas orçamentárias e extraorçamentárias. Detalhamos as despesas correntes e de capital. Verificamos, além disso, como funcionam as suas execuções.
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