| Unidade 3 -
A elaboração do orçamento público, no Brasil, segue um ciclo integrado de acordo com a Constituição Federal de 1988, o qual compreende: o Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A Lei nº 4.320/64 (referente às Normas de Direito Financeiro) regula o orçamento público, juntamente com a Lei Complementar nº 101/2000 e a Constituição Federal de 1988.
Ao final desta aula, você será capaz de:
No Brasil, vigora o princípio da hierarquia constitucional, em que a Constituição Federal de 1988 é o ápice do ordenamento jurídico. Todas as demais normas infraconstitucionais devem se adequar a ela, pois é a fonte primária do Direito Orçamentário.
Após a CF, a principal fonte é a Lei nº 4.320/64, a Lei de Normas Gerais do Orçamento e Contabilidade Pública. Essa lei não se aplica às empresas estatais que não se utilizam de recursos da União para a sua manutenção ou para investimentos. Para esse caso, essas empresas são submetidas à Lei nº 6.404/76, a Lei das Sociedades Anônimas - SA, denominadas “estatais independentes”.
Como a Constituição Federal só foi promulgada em 1988, a Lei nº 4.320/64 foi recepcionada no novo ordenamento jurídico como “Lei Complementar”. Por questões de economia, todas as leis editadas antes da Constituição são mantidas desde que não sejam incompatíveis com o novo texto.
Outra Lei de grande relevância é a Lei Complementar nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Ela estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento em seu art. 165: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I- o plano plurianual; II- as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais” (BRASIL, 1988). Esses instrumentos são leis ordinárias aprovadas pelo Poder Legislativo.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, cria o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e unifica os orçamentos anuais (Fiscal, Seguridade Social e de Investimento das Estatais) no Orçamento Geral da União (OGU), acabando com duas práticas perversas no país, o Orçamento Monetário no BACEN e as despesas fora do orçamento (convênios e dívidas)
(CASTRO, 2018 p. 21).
Para as despesas de capital e outras delas decorrentes, incube ao PPA fixar um planejamento de longo prazo (quatro anos). Quanto às suas metas, estas são divididas em metas anuais e, em relação às metas anuais, estas constam da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O PPA, a LDO e o LOA são leis ordinárias e não complementares do ponto de vista da sua tramitação e aprovação. A Lei nº 4.320/64 é uma lei ordinária que foi recepcionada pelo ordenamento jurídico.
Castro (2018, p. 21) afirma: “O primeiro PPA foi elaborado pelo governo Fernando Collor para vigorar de 1991 a 1995. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado quase sem discussão e emendas, cumprindo exigências constitucionais. Publicado pelo Poder Executivo, recebeu bonita encadernação, mas não se tornou um orientador da ação governamental.”.
O PPA é um instrumento de planejamento em que constarão as metas (expressas em números) para os próximos anos em diversas áreas.
Lamberti (2018, p. 57) define o Plano Plurianual da seguinte forma: “Corresponde ao plano de médio prazo, por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e das metas fixadas para um período de quatros anos.”.
Sobre o PPA, Berner e Sousa (2018, p. 59) elucidam:
O Plano Plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada. É o planejamento estratégico quadrienal do governo, que contém todos os programas governamentais que serão executados durante o período de quatros anos.
Podemos entender o PPA como um planejamento em relação ao que fazer com o dinheiro público, por meio de impostos dos cidadãos.
O art. 165, da Constituição Federal, trata também do conceito: “§ 1°: a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada". E a sua finalidade “está ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do art. 165 da CF de 88).
Paludo (2018, p. 98) detalha o conceito para uma melhor compreensão.
Regionalização – refere-se às macrorregiões brasileiras: Norte, Nordeste, Sudeste, Centro-Oeste e Sul.
Diretrizes – são “um conjunto de instruções”, isto é, são “orientações gerais” que balizam as medidas que o governo adotará para alcançar os objetivos; são “linhas norteadoras” que definem os rumos a serem seguidos; são critérios de ação e de decisão que disciplinam e orientam os diversos aspectos envolvidos no planejamento.
Objetivos – são alvos a serem atingidos, ou seja, são os resultados que se pretendem alcançar com a realização das ações governamentais, sempre visando ao bem-estar da coletividade. Cada Programa incluído no PPA possui objetivo(s) específico(s), ao mesmo tempo em que concorre para o alcance dos objetivos gerais.
Metas – são partições dos objetivos que, mediante a quantificação física dos programas e projetos, permitem medir e avaliar o nível de alcance dos objetivos.
Despesas de Capital – as despesas de capital são aquelas que contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital; são obras de toda espécie, equipamentos, investimentos, inversões financeiras e amortizações de dívidas.
Outras delas decorrentes – são as despesas geradas após a entrega do produto das despesas de capital. São despesas correntes essenciais para o seu funcionamento ou manutenção. Exemplo: a construção de uma escola é despesa de capital. Concluída a obra e iniciada a sua utilização, é necessário contratar professores, auxiliares, pagar despesas como luz, água, telefone etc. – essas são as despesas decorrentes das despesas de capital (da construção da escola).
Programas de Duração Continuada – de acordo com a LRF, são despesas que ultrapassam dois exercícios financeiros. Referem-se à manutenção dos órgãos e entidades e aos recursos necessários à oferta de bens e serviços no período de vigência do PPA por meio de programas continuados de educação, saúde, segurança, lazer etc.
Todas as informações de cada etapa do PPA devem ser registradas no SIOP - Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, que é o instrumento informatizado e adotado para o processo de elaboração, monitoramento, avaliação e revisão dos programas do Plano Plurianual. Os registros físico-financeiros, no SIOP, são de periodicidade semestral: as informações referentes ao primeiro semestre devem ser registradas no período de 01 a 31 de julho; e as informações referentes ao segundo semestre no período de 15 de janeiro a 15 de fevereiro do exercício seguinte.
Fonte: Paludo (2017).
O PPA é apreciado como um planejamento estratégico de médio prazo da Administração Pública brasileira. São incluídas as metas e despesa de capital e outras delas decorrentes, que ultrapassam o período de um exercício financeiro e as diretrizes e os objetivos são as intenções do governo.
As leis orçamentárias têm tramitação especial. Por ser um plano de quatros anos, é elaborado a cada quatro anos. O período de validade não coincide com o do chefe do Executivo. O PPA é deslocado um ano para frente em relação ao mandato do chefe do Executivo, de modo que, no primeiro ano de governo, o presidente, o governador ou o prefeito estão executando o PPA feito pelo antecessor, deixando, no último ano de mandato, a mesma herança para o sucessor. Assim, garante-se a continuidade administrativa dos projetos.
O Projeto do PPA será encaminhado pelo chefe do Executivo (presidente) ao Legislativo até quatro meses do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (até 31 de agosto do primeiro ano do mandato). O Legislativo devolverá o PPA aprovado para sanção até o dia 22 de dezembro (encerramento da sessão legislativa).
A sessão legislativa ordinária é o período de atividade normal do Congresso a cada ano, especificamente de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. A cada quatro sessões legislativas, a contar do ano seguinte ao das eleições parlamentares, compõe-se uma legislatura.
Fonte: Brasil (1988).
Assim como na vida particular ou profissional, todo projeto ou plano pode sofrer alterações em razão de fatos independentes à nossa vontade. Enquanto ainda são projetos, eles podem ser alterados tanto pelo Poder Legislativo, por meio de emendas parlamentares, como por meio de mensagem do Poder Executivo.
A gestão por resultados, na administração, foi introduzida pelo PPA em 2000-2003. Era centrada nos programas e otimizava a gestão organizacional, trazendo resultados diretos para a sociedade, além de melhorar a qualidade dos serviços.
O PPA-2004-2007 trouxe o Pacto de Concertação:
[...] um instrumento de gestão orientado para a conciliação de interesses dos diferentes níveis territoriais: macrorregional, regional, estadual, municipal etc., capaz de pôr em prática uma política compartilhada e articulada de desenvolvimento nacional e local, baseada em estratégias de estruturação equilibrada e complementar, respeitando a diversidade e a identidade cultural
(PALUDO, 2018, p. 97).
Os critérios de eficiência, eficácia e efetividade foram atribuídos na gestão do Plano Plurianual de 2008-2011.
O PPA de 2012-2015 inaugurou um novo modelo de estrutura e conceitos para o Plano Plurianual, definindo os espaços de atuação do Plano e do Orçamento, o que permitiu elevar o Plano a um nível mais estratégico, com a criação dos Programas Temáticos que retratam a agenda de governo organizada pelos temas de políticas públicas. Além disso, possibilitou a qualificação da comunicação com a sociedade. Dessa forma, caro(a) estudante, consulte as orientações para a elaboração do plano plurianual de 2016-2019 disponíveis em: <http://www.planejamento.gov.br/servicos/central-de-conteudos/publicacoes/orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019.pdf>. Acesso em: 16 jun. 2019.
O PPA de 2016-2019 aproximou a orientação estratégica dos programas temáticos, permitindo que os resultados pretendidos sejam alcançados por meio de um melhor acompanhamento da execução das ações.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) divulgou o Plano Plurianual de 2016-2019 e incluiu a promoção da ciência, da tecnologia e da inovação entre as “diretrizes estratégicas”. O governo considera que a agenda da CT&I tem papel central no desenvolvimento dos países, sobretudo no cenário mundial marcado pela crescente exigência de ganhos de produtividade e competitividade.
Para mais informações, consulte o seguinte link: <http://www.fapeg.go.gov.br/cti-integra-as-diretrizes-estrategicas-do-plano-plurianual-2016-2019/>. Acesso em: 16 jun. 2019.
Para acessar a íntegra do Plano Plurianual de 2016-2019, consulte, também, o seguinte link: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual>. Acesso em: 16 jun. 2019.
Como a sociedade participou da elaboração do PPA?
O PPA de 2016-2019 foi o resultado de um processo de construção coletiva entre órgãos do governo e representações da sociedade, um resultado que envolveu mais de 4 mil participantes, exatamente em 120 oficinas governamentais para a formulação dos programas temáticos. A formulação também foi participativa com a sociedade e Estados, em dois Fóruns Interconselhos, seis fóruns regionais, quatro setoriais e debates no Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Planejamento (Conseplan).
O Fórum Interconselhos é o espaço de interação definido para viabilizar a participação da sociedade no processo de elaboração do Plano. Esse Fórum tem caráter consultivo e conta com a participação de representantes dos conselhos nacionais e de entidades representativas da sociedade. Durante o Fórum, os participantes discutiram as políticas públicas e apresentaram recomendações e sugestões para o aperfeiçoamento da proposta programática apresentada, as quais foram posteriormente incorporadas ao Plano. Para consultar mais informações, considere o seguinte link: <http://www.planejamento.gov.br/>. Acesso em: 16 jun. 2019.
Além de constituir um detalhamento anual das metas do PPA, a Lei de Diretrizes orçamentárias deve conter, conforme art. 165 da CF:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento
(BRASIL, 1988, on-line).
A LDO é um instrumento norteador da LOA, sendo que ela é responsável pela conexão entre o plano estratégico das ações governamentais (plano plurianual) e o plano operacional (orçamento anual).
O chefe do poder executivo deverá encaminhar a LDO até o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro) e deverá ser devolvida para sanção até o dia 17 de julho (encerramento do primeiro período da sessão legislativa).
A LDO deverá ser acompanhada pelos anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais.
A Lei de responsabilidade fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) em seu art. 4 define:
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2º O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com a memória e a metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, em que serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem (BRASIL, 2000, on-line).
O anexo de metas fiscais prevê metas para os 3 anos seguintes, segundo a LRF. A meta fiscal é o que se espera arrecadar, gastar e fazer “sobrar”. Sobrar no intuito de quitar juros e o principal da dívida, seja ela flutuante, seja ela permanente. Esse ano deverá conter: previsão trienal da receita, da despesa e, do confronto destas, da estimativa dos resultados nominal, primário e bruto da execução orçamentária; previsão trienal do estoque da dívida pública; avaliação das metas do ano anterior; demonstrativo das metas anuais, com a sua metodologia; evolução do patrimônio líquido; avaliação financeira (curto prazo) e atuarial (longo prazo dos fundos de previdência dos servidores públicos; estimativa de compensação da renúncia de receitas
(CREPALDI; CREPALDI, 2013).
A principal atribuição da LDO é orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Além de orientar, ela se executa no ano seguinte.
A LDO disporá sobre as alterações na legislação tributária, em que deverão constar a criação de novos tributos e o aumento ou a definição dos gastos públicos.
A Lei Orçamentária Anual compreende a programação das ações a serem executadas, visando, entre os seus objetivos principais, atingir as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no Plano Plurianual, contendo todas as receitas e despesas administradas pela União.
Paludo (2017, p. 57) conceitua:
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o produto final do processo orçamentário coordenado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Ela abrange apenas o exercício financeiro a que se refere e é o documento legal que contém a previsão de receitas e autorização de despesas a serem realizadas no exercício financeiro.
Em atendimento ao princípio da anualidade, a LOA possui vigência anual, também conhecida como exercício financeiro, o qual, por força do art. 34 da Lei nº 4.320/64, coincide com o ano civil (01/01/XX a 31/12/XX).
Conforme o art. 165 da CF, § 5º, a Lei Orçamentária Anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público
(BRASIL, 1988, on-line).
Nos termos da Constituição, conforme citado, as Leis Orçamentárias Anuais deverão ter suas receitas e despesas consignadas em três esferas de orçamento: esfera fiscal, de investimentos das empresas estatais e da seguridade social.
Na esfera fiscal, são contempladas as receitas e as despesas com a execução das atividades mais comuns do governo. A esfera de investimentos das empresas estatais contempla as despesas das empresas que o Poder Público detenha a maioria do capital com direito a voto.
Somente o Orçamento Fiscal e o de Investimentos, dentre várias funções, objetivam reduzir desigualdades inter-regionais.
A administração pública utiliza três instrumentos de planejamento: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e Lei de Orçamento Anual (LOA). Esses instrumentos são definidos na Constituição Federal de 1988. Sobre esses instrumentos, assinale a alternativa correta.
A LOA compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal.
O conceito da afirmativa está incorreto, pois a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal e não a Lei de Orçamento Anual (LOA).
A vigência do PPA não coincide com a do mandato do chefe do Poder Executivo.
O PPA é deslocado um ano para frente em relação ao mandato do chefe do Executivo, de modo que, no primeiro ano de governo, o presidente, o governador ou o prefeito estão executando o PPA feito pelo antecessor, deixando, no último ano de mandato, a mesma herança para o sucessor.
A LDO compreenderá: o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social.
O conceito da afirmativa está incorreto, pois a Lei de Orçamento Anual (LOA) compreenderá: o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social e não a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
As alterações na legislação tributária serão dispostas pela LOA.
O conceito da afirmativa está incorreto, pois as alterações na legislação tributária serão dispostas pela LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e não pela LOA (Lei de Orçamento Anual).
O prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA coincide com o da LDO.
O conceito está incorreto, pois o prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA (Lei de Orçamento Anual) coincide com o do PPA (Plano Plurianual) e com o da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias).
“Integrará o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.”. Considerando o exposto, em qual Lei foi citado o Anexo de Metas Fiscais?
Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/00 - Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Art. 4, § 1º - LRF: “§ 1o Integrará o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.
Lei nº 4.320/64 - Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
A afirmativa está incorreta, pois o Anexo de Metas Fiscais não foi citado na Lei nº 4.320/64, mas, sim, foi citado na Lei nº 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei nº 6.404/76 - Dispõe sobre as Sociedades por Ações.
A afirmativa está incorreta, pois o Anexo de Metas Fiscais não foi citado na Lei nº 6.404/76, mas, sim, foi citado na Lei nº 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei nº 8.666/93 - Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública.
A afirmativa está incorreta, pois o Anexo de Metas Fiscais não foi citado na Lei nº 8.666/93, mas, sim, foi citado na Lei nº 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei nº 9.784/99 - Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
A afirmativa está incorreta, pois o Anexo de Metas Fiscais não foi citado na Lei nº 9.784/99, mas, sim, foi citado na Lei nº 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Caro(a) aluno(a), tratamos, nesta aula, sobre a legislação que rege o orçamento público. O Modelo Orçamentário é composto por 3 instrumentos: o PPA (Plano Plurianual), que estabelece diretrizes e metas a longo prazo; a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), que enuncia as políticas públicas para o ano seguinte; e a LOA (Lei de Orçamento Anual), que estima receita e fixa a programação das despesas.
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