| Unidade 2 -
Muito se tem discutido, ao longo do tempo, sobre as finanças públicas e sua importância crescente na economia em consequência do aumento do papel do governo e do sistema orçamentário do país. É importante analisar o desenvolvimento e as possíveis falhas no momento de se definir as possibilidades de gastos e quais setores serão priorizados no governo.
Ao final desta aula, você será capaz de:
Atualmente, os governos atuam na economia para tentar direcionar as expectativas dos agentes econômicos, modificar a oferta de bens e serviços na economia, promover modificações no emprego e na renda dos diversos agentes econômicos, aumentar a integração comercial com outros países, dentre outras preocupações. Desse modo, o governo tem importante função em sua relação com a sociedade moderna, fazendo com que sua existência na economia capitalista seja importante para o crescimento econômico.
Nessa circunstância, há a necessidade de existência do governo para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado em consequência da existência de falhas que acabam por impossibilitar que o livre mercado desempenhe todas as funções econômicas de forma eficiente a todo momento. O governo consegue garantir que as operações baseadas em contratos tenham a devida proteção (estrutura legal); os bens públicos tornam necessária a existência do governo, a necessidade de manutenção do emprego e a estabilidade de preços, além da garantia de melhor distribuição de renda na sociedade (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).
Quando falamos no papel do governo, são três as principais funções que devem ser lembradas para demonstrar sua forma de atuação nas diferentes circunstâncias que possam acarretar o desvio do crescimento econômico, com emprego e baixa inflação. Assim, o governo tem as funções alocativa, distributiva e estabilizadora. A função alocativa explica que o governo deve atuar na economia para garantir a eficiente alocação dos recursos, principalmente em momentos em que o mecanismo de mercado falha em promover a alocação eficiente (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).
Em relação à função distributiva, o governo acaba por intervir na economia quando a distribuição de renda, que é resultado do retorno dos fatores de produção (capital, trabalho, terra), não é considerada o ideal perante a sociedade do país; assim, o governo atua para promover ajustes no quesito distributivo a fim de aprimorar a distribuição de renda, por exemplo. Por fim, a função estabilizadora tem como base de argumentação o papel do governo em garantir a estabilidade de produto, renda e emprego na economia em decorrência de possíveis volatilidades que a economia passa ao longo dos ciclos econômicos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).
“A importância da função estabilizadora do Estado passou a ser defendida, principalmente, a partir da publicação do livro ‘Teoria Geral do Juro, do Emprego e da Moeda’ em 1936, de autoria de John Maynard Keynes. Até então, acreditava-se que o mercado tinha uma capacidade de se auto-ajustar ao nível de pleno emprego da economia. A flexibilidade de preços e salários garantiria este equilíbrio: a existência de desemprego só seria explicada, por exemplo, por um nível de salários reais acima daquele que equilibraria a demanda e a oferta de trabalho, o que poderia ocorrer em razão da ação dos sindicatos”.
Fonte: Giambiagi e Além (2016, p. 34).
Aluno(a), neste ponto, é necessário apresentar as diferenças que existem entre as funções do governo e da administração pública, de modo a expandir os conhecimentos sobre as finanças públicas do país. Matias-Pereira (2010) explica que, apesar das expressões “governo” e “administração pública” serem geralmente utilizadas como sinônimos, são diferentes. Enquanto o governo tem como função ser responsável por orientar as metas, a administração pública tem como função sua execução, isto é, o governo está relacionado aos políticos, eleitos pela sociedade, que atuam de acordo com suas metas, e a administração atua através de seu corpo técnico e legal, que é responsável pelo cumprimento dos objetivos impostos (MATIAS-PEREIRA, 2010).
“O liberalismo econômico, especialmente em sua primeira fase – Inglaterra, final do século XVIII e início do século XIX –, foi o laboratório das teorias econômicas clássicas, as quais previam poucas funções ao Estado. Para Adam Smith, por exemplo, o soberano deveria tratar dos seguintes assuntos: justiça, segurança, estradas, pontes, portos e canais e educação da juventude, além de cuidar da imagem e respeitabilidade de seu cargo. Outro expoente do pensamento clássico, Jean Baptista Say, cunhou a expressão – rotulada de ‘princípio de ouro’ por David Ricardo, igualmente célebre economista clássico: ‘o melhor de todos os planos financeiros é gastar pouco, e o melhor de todos os impostos é o que for o menor possível’”.
Fonte: Giacomoni (2017, p. 21).
Matias-Pereira (2010) explica que os princípios e fundamentos do Estado são assegurados pela Constituição Federal de 1988 (artigos 1º. 3º, 170, 194, 196, 205 e 217), definindo uma política de Estado. Além disso, as pautas políticas são elaboradas pelos poderes públicos através das instituições existentes, seguindo a Constituição Federal, Leis e políticas públicas. Logo, as políticas do governo são estabelecidas através do ambiente institucional.
Quadro 1 – Políticas de estado e governo
Fonte: Matias-Pereira (2010, p. 127).
Assim, o setor público tem grande importância para compreender a dinâmica das economias capitalistas modernas, devendo ser ressaltadas as diferenças entre as políticas de Estado e Governo, como apontado no Quadro 1. Agora, vamos passar a analisar o caso específico do Brasil e a composição de seu sistema orçamentário ao longo do tempo.
Note que a administração pública é de suma importância para compreender o funcionamento do Estado e sua possibilidade de atuação na economia, além de ter suas diretrizes apresentadas na Constituição Federal de 1988. Contudo, ainda existe outra parte da atividade de extrema importância no setor público: o controle na administração pública (MATIAS-PEREIRA, 2017).
O controle na administração pública é representado através do planejamento, da organização e da coordenação, em consequência de o Estado ter o dever de prestar contas para a sociedade de todas as suas atividades, sendo que este dever pode ser de vigilância, orientação e correção exercido sobre um poder, órgão ou autoridade, de modo a verificar os setores e sua legalidade, legitimidade e a economicidade da atividade pública (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A CF, no título IV da organização dos poderes, capítulo I do Poder Legislativo, seção IX da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, entre os artigos 70 e 75, apresenta as normas gerais sobre como ocorre a realização do controle pelos poderes públicos. Por exemplo, em seu art. 70, apresenta detalhes sobre a fiscalização da União e das entidades da administração direta e indireta (BRASIL, 1988). Por fim, vale ressaltar que o controle interno é responsabilidade de cada Poder; já o controle externo deve ser exercido pelo Tribunal de Contas da União (MATIAS-PEREIRA, 2017).
Matias-Pereira (2017) explica que o Brasil é uma República Federativa e constitui-se em Estado democrático de direito, consequentemente, o poder emana do povo, com a cidadania sendo um dos pilares fundamentais expostos na Carta Magna no art. 1º. A Constituição Federal (CF) de 1988 em seu art. 1º explica que: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [...]” (BRASIL, 1988). Além disso, a CF tem como fundamentos a: “I) soberania; II) cidadania; III) dignidade da pessoa humana; IV) os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V) o pluralismo político” (BRASIL, 1988).
A CF (BRASIL, 1988) explica, ainda, no art. 2º que: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Já o art. 3º aponta para os objetivos fundamentais que constituem a República Federativa do Brasil, tais como:
I) construir uma sociedade livre, justa e solidária; II) garantir o desenvolvimento nacional; III) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação
(BRASIL, 1988, on-line).
Matias-Pereira (2017) declara que
A Constituição Federal de 1988, em relação à Administração Pública, no art. 37 afirma que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Fica evidenciado, assim, que a função da administração pública é atender, sem discriminação, as pessoas que habitam um país ou quaisquer de suas subdivisões
(MATIAS-PEREIRA, 2017, p. 99-100).
Nesse sentido, a administração pública tem a administração Federal, Estadual, Distrital e Municipal em sua composição, devendo utilizar como referência o ente federal. Além disso, o Decreto-Lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967, responsável pela reforma administrativa do Estado brasileiro classificou a administração em direta e indireta. Assim, toda administração pública (direta ou indireta) deve seguir os princípios que norteiam a atividade pública (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A administração direta está relacionada ao Presidente da República, aos Ministérios e Órgãos do poder Legislativo e Judiciário, representando a centralização administrativa devido ao fato de exercer suas funções de forma direta. Já a administração indireta ocorre através das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, possuindo personalidade jurídica e patrimônio próprio.
Fonte: Matias-Pereira (2017).
Note que a administração pública é de suma importância para compreender o funcionamento do Estado e sua possibilidade de atuação na economia, além de ter suas diretrizes apresentadas na Constituição Federal de 1988. Contudo, ainda existe outra parte da atividade de extrema importância no setor público: o controle na administração pública (MATIAS-PEREIRA, 2017).
O controle na administração pública é representado através do planejamento, da organização e da coordenação, em consequência de o Estado ter o dever de prestar contas para a sociedade de todas as suas atividades, sendo que este dever pode ser de vigilância, orientação e correção exercido sobre um poder, órgão ou autoridade, de modo a verificar os setores e sua legalidade, legitimidade e a economicidade da atividade pública (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A CF, no título IV da organização dos poderes, capítulo I do Poder Legislativo, seção IX da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, entre os artigos 70 e 75, apresenta as normas gerais sobre como ocorre a realização do controle pelos poderes públicos. Por exemplo, em seu art. 70, apresenta detalhes sobre a fiscalização da União e das entidades da administração direta e indireta (BRASIL, 1988). Por fim, vale ressaltar que o controle interno é responsabilidade de cada Poder; já o controle externo deve ser exercido pelo Tribunal de Contas da União (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A compreensão de aspectos básicos sobre o Estado brasileiro e como funciona sua estrutura de administração pública foi o passo inicial para podermos evoluir na compreensão do funcionamento do sistema orçamentário do país. Nessa perspectiva, as finanças públicas do país nos permitem analisar o sistema orçamentário e aprimorar os fundamentos que regem o sistema orçamentário do Brasil após a Constituição Federal.
O processo orçamentário no Brasil é estabelecido através de aspectos institucionais, como é o caso da legislação e, também, de formas e limites de intervenção de cada participante público. Outra questão importante que envolve esse tema são as relações existentes na elaboração, discussão, aprovação e execução do orçamento. Assim, a elaboração é complexa, envolvendo conflitos entre as diversas áreas que compõem o governo federal em consequência de cada setor do governo tentar aumentar sua participação relativa no orçamento federal (LIMA, 2015).
A confrontação sobre o orçamento público, no âmbito federal, ocorre entre ministros que desejam obter mais verbas para impulsionar obras públicas em sua pasta e, assim, garantir maior “propaganda” e visibilidade em seu setor e, consequentemente, para seu próprio partido político.
Fonte: Lima (2015).
Como ressaltado, o orçamento público Federal é disputado entre os diversos ministérios federais que demandam mais verbas para impulsionar os investimentos em seu setor. A Figura 1 a seguir apresenta os principais responsáveis pela administração do orçamento público federal.
Na Figura 1, podemos notar que os três principais responsáveis pela administração do orçamento público federal são: I) Ministério da Fazenda (48,7%); II) Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios (13,7%); III) Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (12,4%). Somente o Ministério da Fazenda é responsável por praticamente 50% da administração do orçamento público federal, e o somatório dos três principais responsáveis chega a praticamente 75% (BRASIL, 2018).
Segundo o site do portal da transparência do Governo Federal, o orçamento público brasileiro é complexo em vista do tamanho e da definição de quais serão as prioridades na composição do orçamento, porque o país possui elevada quantidade de habitantes no território nacional, com mais de 200 milhões de agentes econômicos que possuem diferentes necessidades. O portal da transparência permite, ainda, que todas as pessoas com acesso à internet possam consultar a execução do orçamento público e da seguridade social.
O orçamento público possui grande complexidade e necessidade de transparência, por parte do governo, perante a sociedade do país, de modo a facilitar o controle pelos agentes econômicos. Desse modo, para mais informações em relação ao orçamento público brasileiro, consulte o site do portal da transparência: <http://www.portaltransparencia.gov.br/entenda-a-gestao-publica/orcamento-publico>. Acesso em: 18 jun. 2019.
No Brasil, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) tem a responsabilidade sobre a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que será trabalhada em momento oportuno, e o orçamento federal. Assim, a SOF deve fornecer parâmetros e referenciais monetários para os ministérios conseguirem ter base sobre a possibilidade de seus gastos, sendo necessário respeitar a meta fiscal estabelecida por lei, com receitas, despesas e gastos obrigatórios (LIMA, 2015).
Os orçamentos dos Poderes Judiciário, Legislativo e do Ministério Público também integram o projeto de lei orçamentária consolidado pelo Presidente da República e enviado ao Congresso Nacional. Ocorre que, por disporem de autonomia orçamentária, têm uma participação no processo com uma série de peculiaridades, destacando-se o fato de que suas propostas são enviadas à SOF apenas em 15 de agosto, apenas duas semanas antes do envio ao Congresso, portanto (LIMA, 2015, p. 127).
A decisão do orçamento separado de alguns poderes acaba prejudicando o planejamento orçamentário do governo federal e impondo maior dificuldade sobre a SOF que tem duas potenciais fontes de conflitos, devido ao circuito de receber as propostas, discutir com os ministérios e consolidar como proposta da União. Essas fontes de conflito são: I) embate entre SOF e ministérios que demanda mais verbas; II) embate entre ministérios e órgãos setoriais. Quando o conflito é forte, o Presidente da República é o responsável por dar a palavra final (LIMA, 2015).
Lima (2015) ressalta que, em relação ao processo no poder legislativo, é definido pelos próprios políticos e seus partidos sobre quem serão os indicados para cada área, apontando o presidente da comissão e assim por diante. Nesse contexto, é criado o parecer-liminar com as despesas por grupo de natureza de despesa, mas que podem passar por modificações decorrentes de falhas em sua elaboração.
Ainda em relação ao parecer-liminar, há a possibilidade de serem apresentadas emendas ao projeto de lei orçamentária, com limites máximos para as emendas individuais. As emendas têm respaldo na CF de 1988, o que, por sua vez, permite aos parlamentares interferirem na destinação dos recursos públicos, modificando as prioridades definidas pelo Poder Executivo, tais como: I) emendas de remanejamento; II) emendas de apropriação; III) emendas de cancelamento (LIMA, 2015).
Na formação da comissão sobre o orçamento, se, por um lado, não é permitida a permanência consecutiva do mesmo parlamentar na comissão para evitar possíveis abusos, por outro lado, também não se permite a especialização do parlamentar em determinada área. Outro fator negativo é que são os parlamentares mais influentes que são escolhidos, não sendo critério técnico o que define, ou seja, não é o mais especializado que é selecionado e, consequentemente, o debate sobre o orçamento acaba se tornando de pior qualidade técnica (LIMA, 2015).
Na formulação do processo orçamentário brasileiro, tanto senadores quanto deputados fazem parte de uma comissão mista para aprovar o orçamento. No entanto, para a fase final, é necessária a aprovação (conjunta) no plenário na Câmara dos Deputados e do Senado, através de uma votação separada em cada casa. Na sequência, após a aprovação, a proposta segue para a sanção do Presidente da República que tem o poder de veto, mas, este, por sua vez, também pode ser derrubado no Congresso Nacional, desde que obtenha apoio da maioria absoluta (LIMA, 2015).
Por fim, após todo o processo de aprovação orçamentária, ocorre a execução do orçamento, ou seja, é autorizada a realização das despesas públicas do país. Assim, cada órgão recebe uma dotação orçamentária que depende de um decreto do Poder Executivo para estabelecer a programação financeira e o cronograma de desembolso dos recursos; logo, nessa etapa, ocorre uma nova disputa pelo orçamento, para que seja preservado seu orçamento integral (LIMA, 2015).
“O orçamento público, por definição, é um instrumento político. Nele se materializa a destinação dos recursos públicos, sendo natural que seja objeto de disputas entre os diversos setores da sociedade. Controversa, contudo, é a sua utilização como meio de barganha, em que o Poder Executivo pressiona integrantes do Poder Legislativo para votarem de acordo com seu interesse. Dois instrumentos têm sido utilizados para tal fim: a implementação seletiva do orçamento e a execução de Restos a Pagar”.
Fonte: Lima (2015, p. 141).
Na seção anterior trabalhamos diversos conceitos sobre o processo orçamentário no Brasil. Agora, vamos analisar mais alguns dados através do Quadro 2.
Quadro 2 – Orçamento federal por áreas (R$ bilhões)
Fonte: Adaptado de Brasil (2018, p. 19).
Como se pode notar, no Quadro 2 existem diferentes áreas de despesas do Governo Federal através da lei orçamentária de 2019. Como existem muitos órgãos para enviar recursos, a disputa é grande para conseguir maior quantidade de capital para despesas e investimentos. No mesmo sentido, a Figura 2 apresenta mais dados relativos ao processo orçamentário brasileiro, relativos à parte de administração para o ano de 2019.
A Figura 2 apresenta a divisão dos gastos relativos à administração sobre a gestão e manutenção de órgãos do governo (pagamentos de pessoal ativo e administração de unidades), com orçamento total para o ano de 2019 de 30,7 bilhões de reais. Note que a maior parte do orçamento está “engessado” em despesas obrigatórias, e somente uma fração ínfima, menor do que 1% (0,23%), está destinado para investimentos estruturantes (BRASIL, 2018).
Ao longo da aula, trabalhamos a complexidade do processo orçamentário do país e como este deve passar por diversas fases até ser efetivamente aprovado. Assim, o orçamento passa por algumas fases ineficientes que acabam gerando custos desnecessários e possibilidades de barganha entre os políticos, prejudicando o país de maneira geral. Apesar disso, modificações são difíceis de serem efetuadas, visto que o país é grande em território e população, o que leva a muitas realidades e órgãos que devem ser contemplados pelo setor público.
As economias necessitam da atuação do governo para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado a fim de promover melhor alocação dos recursos escassos. Assim, o que é uma política de governo?
Está relacionada com uma política de ajuda dos agentes econômicos próximos do candidato eleito.
A política do governo não tem qualquer relação próxima de ajuda no sentido de amizade e beneficiamento privado.
Pertence à dominância do governo sobre a produção privada, ao obrigar a produção de bens específicos.
A política de governo não tem obrigação em determinar a produção do setor privado da economia.
São os objetivos, normalmente estabelecidos em um plano de governo feito pelo candidato eleito.
A política do governo está relacionada ao projeto ou plano de governo estabelecido pelo candidato eleito para colocar suas ideias em práticas durante o exercício do mandato.
Apresenta as obrigações dos agentes públicos para trabalhar na produção das empresas familiares.
A política do governo não impõe que trabalhadores públicos devam ser deslocados para empresas familiares (privadas).
Apresenta as políticas de curto prazo para benefício próprio, com o objetivo da reeleição dos candidatos.
Políticas de governo não têm relação com benefício próprio para fins de reeleição.
A necessidade do governo para influenciar a economia, direta ou indiretamente, é uma realidade nos tempos modernos. Assim, o que é uma política de Estado?
Políticas estabelecidas por lei, envolvendo Poder Legislativo e Executivo.
A política de Estado está relacionada com a estabilidade, na medida em que são regras trabalhadas pelos Poderes Legislativo e Executivo, colocando as premissas e os objetivos do Estado.
Política de compra das empresas privadas para estatização da economia.
Política de Estado não possui relação direta com o setor privado, como compras de empresas privadas.
É aquela que analisa o setor econômico em curto prazo, para benefício do candidato eleito.
Política de Estado é focada em um prazo maior e para benefício do país, não para benefício próprio.
É aquela que tem como característica a instabilidade proporcionada por constante modificações.
A política de Estado é de longo prazo, tendendo a ser estável, com poucas modificações.
É aquela que altera o ambiente regulatório em favorecimento do setor externo e agentes privados.
A política de Estado não faz nenhuma ligação para benefício do setor externo e agentes privados, mas, sim, para melhorias para a sociedade interna de longo prazo.
Em vista dos conceitos e do desenvolvimento sobre as finanças públicas no Brasil e seu processo orçamentário, entende-se que o processo é amplo e complexo, apresentando diversas fases para sua implementação e, por vezes, se mostra ineficiente, já que, durante o processo, nem sempre especialistas estão cuidando do orçamento brasileiro. Além disso, existe uma disputa acirrada entre os diversos ministérios e órgãos para conseguir a maior parte possível na aprovação do orçamento e, na sequência, para que seja efetivado para cumprir as despesas e os investimentos necessários.
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