Introdução

Infelizmente, o Brasil, na maioria dos anos, esteve com alto grau de endividamento. Um dos motivos foi a irresponsabilidade dos gestores públicos que gastavam exageradamente com pessoal e finalidades sem especificações. Assim, o país não tinha como realizar investimentos necessários para o desenvolvimento da nação.

A Lei de Responsabilidade Fiscal se apresentou como uma forma de código de conduta dos administradores públicos.

Ao final desta aula, você será capaz de:

• conhecer os principais conceitos da LRF;
• reconhecer os instrumentos de planejamento;
• conhecer os principais assuntos tratados na LRF.

Princípios

A LRF se fundamenta nos seguintes princípios de acordo com Crepaldi e Crepaldi (2013):

• Planejamento: visa gerar um processo capaz de garantir, no tempo necessário, os recursos adequados para a execução das ações administrativas, exigindo que se aja preventivamente e não corretivamente.
• Transparência: é o mecanismo que tenta fazer com que a sociedade tome conhecimento das ações governamentais, passando pelo fornecimento de informações compreensíveis aos cidadãos.
• Participação popular: tem, em suas audiências públicas (art. 48 - LRF), um meio de se tornarem centros de decisão em vez de meras participações em exaustivas reuniões.
• Equilíbrio: ocorre pela prevenção de déficits imoderados e reiterados.
• Preservação do patrimônio público: impede a utilização da receita de capital decorrente de alienação de bens para financiamento de despesa corrente e inclusão de novos projetos sem o atendimento aos que estejam em andamento.
• Limitação de despesas.
• Controle do endividamento público: ocorre na obediência a limites e condições definidas na LRF.

Assuntos Tratados na LRF

Receitas Públicas

Sobre as receitas, a LRF tem como regra geral, em seu art. 11, “a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.” (BRASIL, 2000).

A LRF trata a respeito da importância da capacidade de arrecadação de tributos, a qual deverá ser explorada “com vistas tanto a desonerar o poder central para que realize os investimentos necessários em infraestrutura, tecnologia e programas sociais, como para tornar estados e municípios cada vez mais independentes do Governo Federal.” (PALUDO, 2017, p. 375).

A reestimativa de receita, por parte do Legislativo, somente poderá acontecer quando for comprovado o erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

Ainda sobre esse assunto, Paludo (2017, p. 376) elucida:

Até trinta dias depois de publicada a LOA, o Poder Executivo deve desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação e informar as medidas que serão adotadas para combate à evasão e à sonegação e as medidas para cobrança da dívida ativa e outros créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

A intenção da LRF é aumentar as receitas próprias dos entes de forma a diminuir a dependência, principalmente dos municípios, das transferências de recursos fiscais. As inovações apresentadas por essa Lei são: previsão, arrecadação e medidas de compensação para a renúncia de receitas.

Receita Corrente Líquida (RCL)

Sobre o que a RCL trata, Crepaldi e Crepaldi (2013, p. 169) afirmam: “Ela procura captar a efetiva capacidade de arrecadação do ente público, pois que a outra espécie de receita, a de capital, tem natureza eventual, fortuita, não traduzindo a normalidade da arrecadação governamental.”.

A RCL é a soma de 12 meses de arrecadação, a do mês de apuração e a dos 11 anteriores, excluindo as duplicidades. Ela é o denominador comum de todos os limites da Lei Fiscal.

Em relação à Receita Líquida, o art. 2 da LRF menciona:

V - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 e no art. 239 da Constituição;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição

(BRASIL, 2000, on-line).

A partir do exposto, segue um demonstrativo de Receita Corrente Líquida Municipal:

Previsão e Arrecadação

A previsão e a arrecadação são tratadas no art. 12 da LRF:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas

(BRASIL, 2000, on-line).

Para manter o equilíbrio das contas públicas, é necessário que a previsão das receitas corresponda à projeção dos recursos para determinado período futuro, permitindo, assim, a visualização do seu valor total previamente.

A LRF impõe que o Poder Executivo deve colocar à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público os estudos e as estimativas de receitas para o exercício seguinte, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias.

Renúncia da Receita

Serão admissíveis de renúncia, conforme expõe o art. 14 da LRF: “anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.” (BRASIL, 2000). A renúncia deverá ser acompanhada de estimativa do impacto financeiro com as condições de que as renúncias não afetarão as metas de resultados fiscais previstas no anexo da LDO e deverá ser acompanhada de medidas de compensação,  por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Despesas

Qualquer aumento de despesa decorrente de ação governamental deverá estar acompanhado de dois documentos:

Demonstrativo do Impacto Financeiro - demonstração financeira de reflexos do aumento de despesa no orçamento em vigor e nos dois subsequentes;
Declaração de Responsabilidade - declaração do ordenador da despesa de que ela tem adequação orçamentária (está coberta por crédito genérico já previsto no orçamento) e é compatível com o Plano Plurianual (PPA) e a LDO (harmônica com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos)

(CREPALDI; CREPALDI, 2013, p. 163).

Se o aumento da despesa não conter esses documentos, tal aumento é considerado pela LRF, conforme postula o art. 15, como “não autorizado, irregular e lesivo ao patrimônio público” (BRASIL, 2000).

Despesa obrigatória de caráter continuado

A despesa obrigatória de caráter continuado, segundo a LRF, é a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixa, para o ente público, a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. É preciso lembrar que uma despesa de capital nunca poderá ser enquadrada nesse conceito, somente as despesas correntes.

Para Crepaldi e Crepaldi (2013), as principais características das despesas obrigatórias de caráter continuado são as seguintes:

• tornam-se obrigatórias, no mínimo, por mais de dois anos;
• no momento da autorização, deverá ser comprovado que a sua realização não afetará a meta de resultado fiscal estabelecida pela LDO respectiva;
• as despesas deverão estar acompanhadas das premissas e metodologia de cálculo utilizadas, compatíveis com as normas do PPA e da LDO.  

Quanto à redução de despesas, não há regras específicas: apenas se exige que ela seja feita em montante compatível com o aumento pretendido.

Despesa com pessoal

A LRF apresenta, em seu art. 19, a seguinte limitação:

[...] a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento)

(BRASIL, 2000, on-line).

Para a realização do cálculo, serão excluídas algumas despesas. Assim, para uma melhor visualização, segue um quadro explicativo sobre as regras de computação no cálculo.

Essas medidas de limitação com gastos de pessoal foram tomadas “no tocante aos gastos com folha de pagamento, cujos dispêndios eram tidos, muitas vezes, como sinônimos de práticas relacionadas a clientelismo, nepotismo, apadrinhamento e outras formas de benesses.” (CREPALDI; CREPALDI, 2013, p. 165).

O controle dos gastos com pessoal é realizado a cada quatro meses.

Dívida Pública  

A dívida pública é formada por vários elementos. Inclusive, a LRF adotou as próprias definições em seu art. 29, as quais são:

I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;

II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;

V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária (BRASIL, 2000).

Os limites da dívida pública são verificados quadrimestralmente.

Em relação ao endividamento, a LRF não fixa os seus limites, mas determina que esses limites sejam estabelecidos com base na RCL.

Operações de Crédito

A operação de crédito, segundo o art. 29 da LRF, é um

[...] compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros

(BRASIL, 2000, on-line).

A instituição financeira deve exigir a comprovação de que a operação atende às condições e limites, sob pena de sofrer enorme prejuízo. No caso de não atendimento dos limites e condições estabelecidos pelo Senado, a operação é considerada nula e é cancelada mediante a devolução singela do principal, sendo proibido o pagamento de juros e encargos.

A contratação de operações de crédito será precedida de pedido do ente interessado, fundamentado de parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, os interesses econômicos e sociais da operação e o atendimento das seguintes condições, conforme postula o art. 32 da LRF:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III -   observância dos limites e condições fixadas pelo Senado Federal;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa (BRASIL, 2000).

Relatório Resumido da execução orçamentária

O relatório resumido da execução orçamentária é obrigatório para os Poderes e para o Ministério Público e deverá ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.

Esse relatório resumido deverá conter, conforme expõe o art. 52 da LRF, os seguintes elementos:

• Balanço Orçamentário, que especifique, por categoria econômica, as: receitas por fonte, informando as realizadas e as que precisam realizar, bem como a previsão atualizada; e as despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo.
• Demonstrativos da Execução: das receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; das despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício; e as despesas por função e subfunção.

Além desses elementos, o relatório deverá ser acompanhado de: demonstrativo da apuração da receita corrente líquida, a sua evolução e a sua previsão de desempenho até o final do exercício; demonstrativo de receitas e despesas previdenciárias; demonstrativo dos resultados nominais e primários; demonstrativo de restos a pagar por poder e órgão, segregando os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.

O Relatório de Gestão Fiscal é de periodicidade quadrimestral e o Relatório Resumido da Execução Orçamentária é bimestral, mas ambos devem ser publicados até trinta dias após o período respectivo. Aos municípios com menos de 50 mil habitantes, é facultado elaborar o relatório de gestão fiscal em periodicidade semestral, o que não impede que seja quadrimestral.

Fiscalização e Controle Social

Quanto ao cumprimento das normas estabelecidas pela LRF, a fiscalização compete ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e ao sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público.

O Tribunal de Contas foi incubido da ação fiscalizadora de forma efetiva e continuada, quando for constatado. Acerca do assunto, o art. 59 da LRF, especificamente no § 1º, postula: que há a possibilidade de que as receitas poderão não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas; que o total da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite; que as dívidas consolidadas e mobiliárias, operações de crédito e concessão de garantia se encontram acima de 90% dos respectivos limites; que se encontram acima do limite os gastos com inativos e pensionistas; que existem fatos capazes de comprometer os custos ou resultados dos programas (BRASIL, 2000).

Para finalizar, o controle social está identificado no art. 73-A, o qual postula que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, é parte legítima para, na forma da Lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o tribunal de contas (BRASIL, 2000).

A LRF tem como um dos seus princípios basilares a transparência. Dessa forma, a sociedade precisa se utilizar desse instrumento e agir sempre que identificar irregularidades na administração pública.