O Estado e as Finanças Públicas

Em todas as economias modernas, o governo exerce papel sobre a atividade econômica e social dos diversos agentes econômicos que compõem a sociedade, seja em maior ou menor grau, dependendo do país analisado. Por esse ângulo, a sociedade pode considerar o papel do governo como muito intervencionista ou pouco intervencionista, dependendo da visão de cada agente. O foco sobre o intervencionista está relacionado com a instituição governamental e não com determinada política que esteja ocupando um cargo (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Nessa perspectiva, o Estado atua para promover o desenvolvimento, ao melhorar a qualidade da prestação do serviço público e, especificamente, na administração pública, tem o objetivo de promover o cidadão através da efetividade das políticas públicas. Assim, através das escolhas feitas pela sociedade ao longo do tempo, é possível configurar o Estado almejado, isto é, são direcionados os limites e as possibilidades da gestão pública (MATIAS-PEREIRA, 2017).

Na mesma linha, Samuelson e Nordhaus (2012) explicam que parte dos debates sobre o papel do governo encontram-se presentes em slogans, como palavras de ordem, tais como: I) não a novos impostos; II) equilibrem o orçamento. No entanto, a simplificação proposta por essas frases não tem o poder de captar a complexidade, importância e gravidade, por exemplo, da matéria que é a política econômica do Estado.

Atenção, aluno(a), neste contexto, vamos trabalhar com a ideia hipotética de que a população deseja aplicar mais recursos para melhorar a saúde pública do país (vale para qualquer aumento de gastos que você possa imaginar). Em uma economia de mercado, não pode resolver automaticamente o problema proposto, visto que cada objetivo só pode ser atingido se, e apenas se, o governo alterar os impostos, as despesas ou as leis (SAMUELSON; NORDHAUS, 2012). Assim, observe o Quadro 1 sobre os instrumentos da política governamental de um país.

No Quadro 1, é possível visualizar os instrumentos do governo (impostos, despesas e leis), de modo que estes são responsáveis pela interferência do Estado (governo) na economia de determinado país de maneira pontual ou contínua, dependendo dos objetivos de cada país ao longo do tempo. Aluno(a), atente-se para o fato de que existe diferentes níveis de atuação do governo, o que acaba impactando em diferentes efeitos sobre as finanças públicas, logo, não existe um modelo único a ser seguido em todos os períodos de análises para todos os países.

Finanças Públicas

Basicamente, as finanças públicas estão relacionadas com a dinâmica do setor público do país. Em outras palavras, as finanças públicas estão orientadas para a gestão das operações de receita, despesa, orçamento e crédito público. Consequentemente, o foco de preocupação do setor público ligado às finanças públicas é como obter, controlar, administrar e controlar os recursos financeiros pertencentes ao Estado. Desse modo, a atividade financeira pertencente ao setor público envolve receitas e despesas, ao desempenhar função de obter receitas (parte do produto arrecadado) e realizar despesas (MATIAS-PEREIRA, 2017).

Assim, podemos conceituar finanças públicas como a atividade financeira do Estado direcionada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio do processo do serviço público. Nesse sentido, as finanças públicas se apresentam como ferramenta indispensável para o funcionamento do Estado, além de assegurar a manutenção da administração e dos serviços públicos, bem como para influenciar a economia do país e corrigir seus desequilíbrios

(MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 214).

Como ressaltado na citação anterior, as finanças públicas são responsáveis pela movimentação do capital por parte do setor público, controlando, assim, a massa de dinheiro e crédito existente na economia. Matias-Pereira (2010) aponta algumas relações ligadas ao setor financeiro, por parte do setor público, na sociedade:

                                I. econômico (administração dos recursos escassos);
                                II. político-sociológico (política financeira do governo);
                                III. jurídico (atos legais que produzem ações do governo);
                                IV. ético (distribuição justa do capital);
                                 V. contábil (registro das receitas e despesas).

Ainda nesse contexto, pode-se analisar de uma maneira geral a teoria que serve como base para as finanças públicas como as que utilizam como base possíveis falhas existentes no mercado, permitindo que a atuação do governo na economia seja possível ao longo do tempo. Por essa lógica, as falhas de mercado estão relacionadas ao impedimento de equilíbrio no mercado no sentido de Pareto, isto é, um equilíbrio que não é possível de ser melhorado para um agente econômico sem que outra acabe piorando sua situação econômica (MATIAS-PEREIRA, 2010).

Neste momento, é interessante ressaltar que, apesar das ligações existentes entre as finanças públicas e a possibilidade de intervenção na economia, em consequência da existência das falhas de mercado, existem correntes que defendem o livre mercado (intervenção mínima do governo). Apesar de serem contra a intervenção do governo diretamente no mercado e em empresas, por exemplo, ainda assim, o governo atua em diferentes funções para direcionar as expectativas, guiando, corrigindo e complementando o sistema de mercado, como é bem ressaltado por Matias-Pereira (2010).

Assim, em todo Estado Nacional moderno, as finanças públicas têm papel muito importante em alocar os diversos recursos que o Estado tem à sua disposição, para financiar as diversas atividades que são demandadas pela sociedade ao longo do tempo e para revestir as eventuais falhas que o sistema de mercado privado tem para cobrir determinadas situações almejadas pela sociedade. Contudo, como já ressaltado, a argumentação de interferência do Estado não significa atuação direta na economia, podendo estar relacionada às suas funções de guiar o mercado rumo ao equilíbrio.

Keynes e as finanças públicas

Estudante, John Maynard Keynes, economista inglês, foi um dos grandes economistas da história do pensamento econômico, inclusive propondo ideias de elaborações sobre as finanças públicas no tocante ao desenvolvimento de conceitos básicos relacionados a contabilidade nacional e finanças públicas. Seu livro mais famoso, A Teoria Geral do Emprego, dos Juros e da Moeda (1936), apresentou novos instrumentos análitcos para a economia, principalmente em relação aos conceitos macroeconômicos (MATIAS-PEREIRA, 2017).

Keynes propôs em sua obra um novo entendimento dos mecanismos da determinação dos níveis da produção e emprego, assinalando a importância da atividade governamental na compreensão dos eventuais declínios do consumo e investimentos privados, que acompanham e explicam os períodos de recessão. É oportuno lembrar que anteriormente a Keynes [...] outros grandes pensadores no campo econômico já tinham contribuído de alguma maneira para o conhecimento dos mecanismos envolvidos no funcionamento agregado de certos mercados e segmentos da economia

(MATIAS-PEREIRA, 2017, p. 60-61).

Nessa perspectiva, a atuação do governo na economia através de gastos públicos tem o poder de direcionar as expectativas dos agentes, visto que o aumento do gasto público impacta diretamente sobre a demanda agregada da economia, principalmente em momentos de crise. Como Keynes apontou que o equilíbrio no orçamento fiscal do governo também poderia acabar desestabilizando a economia em um momento de crise: “[...] a queda na receita de impostos, motivada pela retração da renda, exige cortes nos gastos e investimentos públicos, que, por sua vez, agravam a recessão” (MATIAS-PEREIRA, 2017, p. 61-62).

Por esse ângulo, focar somente na austeridade fiscal (orçamentária) do governo, em determinados momentos, pode impulsionar o ciclo de baixa da atividade econômica, levando à piora das finanças públicas, mesmo com o governo diminuindo gastos. No entanto, cabe ressaltar as intervenções como necessárias apenas em momentos específicos, isto é, o avanço do setor público competindo com o setor privado deve ser condenado, principalmente quando é utilizado com novos impostos e alíquotas elevadas (MATIAS-PEREIRA, 2017).

Por esse ângulo trabalhado ao longo desta seção, podemos assinalar algumas funções do setor público com o consequente impacto sobre as finanças públicas e a sociedade. O Quadro 2 sintetiza algumas relações existentes entre o Estado, as finanças públicas e a política fiscal.

Como apontado ao longo da seção, existem teorias que ajudam a embasar a atuação do setor público na economia com o objetivo de ajustar, incrementar ou reverter a trajetória econômica ao longo do tempo. No entanto, cuidados para evitar o populismo econômico, através dos gastos do governo com impacto sobre as finanças públicas, devem existir. O populismo ocorre quando o foco sobre o crescimento econômico e a redistribuição de renda são feitos sem levar em consideração os impactos sobre o déficit público, restrição externa e inflação (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Por isso, os gastos são realizados de maneira indiscriminada, com o objetivo de manter uma atividade econômica de maneira “artificial” às custas da estabilidade e do equilíbrio ao longo do tempo das finanças públicas do país, com possibilidade de graves consequências no futuro. Assim, devem ser evitadas medidas extremas na política econômica em direção ao populismo, mas, ao mesmo tempo, os governos eleitos devem procurar satisfazer as aspirações da sociedade (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Controle sobre as Finanças Públicas

O controle sobre as finanças públicas tem grande importância para evitar desvios de conduta dos agentes econômicos envolvidos na atividade pública, impactando em possíveis desequilíbrios sobre o orçamento público e, assim, prejudicando a sociedade no futuro. Para evitar, ou pelo menos diminuir, as possibilidades de atuação do agente público de forma autoritária e arbitrária,  Matias-Pereira (2010) argumenta que o controle das finanças públicas pode ocorrer através de leis que permitam disciplinar a estrutura de controle da execução orçamentária.

O controle deve ser entendido como um instrumento da democracia. A existência de uma estrutura formal para controle das finanças públicas, eficiente, eficaz e efetiva, para alcance do objetivo de garantir o bom desempenho das atividades estatais realizadas no interesse do bem público é um fato comum em um Estado democrático organizado. É pertinente ressaltar, tendo como referência a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que a sociedade tem o direito de exigir a prestação de contas dos atos praticados pelos gestores públicos sobre a sua administração

(MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 182).

No Brasil, a Lei nº 4.320/64, conhecida como a Lei do Orçamento, foi responsável por disciplinar a estrutura de controle da execução orçamentária (evoluindo para a futura Constituição Federal), como aponta Matias-Pereira (2010). A Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964 diz que: “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal” (BRASIL, 1964).

As falhas de Mercado

Ao longo do texto, foi explicada a relação entre o Estado e as finanças públicas, demonstrando a importância da atuação do Estado sobre a economia (de forma direta ou indireta), mas ressaltando que a atuação não pode caminhar para uma direção populista de gastos indiscriminados, de modo a desequilibrar as finanças públicos. Especificamente para o Brasil, desde 1964 com a Lei nº 4.320 foi iniciado o caminho para o maior controle sobre as finanças públicas. Agora, vamos analisar alguns motivos da necessidade da atuação do Estado na economia.

Nem todos os mercados existentes na economia moderna funcionam a todo tempo sem que ocorra algum tipo de atrito, isto é, sem que ocorra algum tipo de falha. Assim, as falhas de mercado ocorrem quando o próprio mercado privado não consegue fazer uma alocação dos bens e serviços na sociedade no sentido de Pareto. Lembre-se que o ótimo de Pareto ocorre quando não é possível melhorar a situação de um agente econômico sem piorar a situação de outro (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Um dos motivos que pode fazer com que a atuação do Estado seja necessária é a existência de bens públicos que possuem como característica seu consumo como indivisível e não rival, ou seja, o consumo do bem público por um agente econômico não prejudica o consumo do mesmo bem por outro agente econômico. Consequentemente, mais de um agente econômico tem acesso ao mesmo bem e, ainda, a sociedade, de maneira geral, é beneficiada pelo bem público, mesmo que o consumo do bem seja de forma desigual entre as pessoas (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Outra razão para a intervenção pública na economia é a existência de monopólios naturais que têm como característica uma única empresa que pode arcar com toda a produção para o mercado com um custo inferior ao que existiria caso houvesse várias empresas. Se uma empresa possui monopólio natural, é mais eficiente deixar que sirva ao mercado sozinha do que haver várias empresas competindo (PINDYCK; RUBINFELD, 2013).

Ainda em relação às falhas de mercado, podemos relacionar a presença de externalidades (positivas e negativas) para a atuação do governo em consequência da ação de um agente econômico impactar de forma direta ou indireta outros agentes econômicos da sociedade. Quando a situação é de benefício para o agente econômico não envolvido diretamente na atividade, o processo é conhecido como externalidade positiva; no entanto, quando a situação prejudica o outro agente econômico, a situação é conhecida como externalidade negativa (PINDYCK; RUBINFELD, 2013).

Dois outros fatores também podem justificar a atuação do governo:

                    I. mercados incompletos;
                    II. falhas de informação.

O primeiro ocorre quando, mesmo com custos baixos de produção (custos abaixo do preço de mercado), o setor privado não tem interesse ou disposição para assumir o risco de produção do bem ou serviço em questão. O segundo problema é em consequência do mercado privado não conseguir produzir informações suficientes sobre o mercado em questão, de modo que os consumidores possam tomar suas decisões de maneira racional (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Por fim, o governo pode intervir na economia em momentos de persistência de desemprego ou de elevação do nível geral de preços (inflação), isto é, em momentos em que o funcionamento do livre mercado acaba por não funcionar de maneira eficiente; assim, o governo implementa medidas para combater o desemprego ou a inflação na economia (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).