Execução Financeira

Lembre-se de que a execução financeira no país, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), ocorre na medida em que o fluxo de recursos financeiros necessários à realização efetiva os gastos dos recursos públicos, para a realização dos programas de trabalho definidos, são efetivados. Além disso, o período da execução financeira segue o ano civil (1º de janeira até 31 de dezembro) e deve seguir as diretrizes apresentadas nas diferentes leis brasileiras que regem sobre as finanças e orçamento público (BRASIL, 2019).

O controle sobre as finanças públicas são importantes porque, diferentemente da execução financeira privada que permite modificações ao longo do tempo, a execução financeira do setor público deve seguir padrões predeterminados nas leis, ou seja, deve seguir o marco definidor das autorizações de despesas constantes no orçamento público; no Brasil, é a Lei Orçamentária Anual (LOA), como exposto por Giacomoni (2017).

Nesse contexto, é interessante apresentar as duas normas que são utilizadas sobre as finanças públicas do país, relacionadas à execução orçamentária e financeira. A norma geral está relacionada à legislação geral, aplicada às três esferas de governo. Já a norma federal apresenta as diretrizes para a ótica da legislação aplicada à esfera federal do governo brasileiro. Cabe ressaltar que a execução orçamentária acaba sendo revestida pela forma financeira no momento do desembolso para seguir o que foi estabelecido (GIACOMONI, 2017).

Norma geral

No processo de elaboração, votação e sanção da LOA, todo o processo deve ocorrer até o dia 31 de dezembro do ano corrente. Isso porque o exercício financeiro no setor público é o mesmo utilizado no ano civil; dessa maneira, significa que o período para a execução do exercício financeiro ocorre entre o dia 1º de janeiro até o dia 31 de dezembro de determinado ano no Brasil (GIACOMONI, 2017).

A norma geral apresenta diversas etapas que devem ocorrer na execução financeira segundo a legislação geral do país para a União, Estados e Municípios, seguindo a Constituição e a Lei nº 4.320/64 (GIACOMONI, 2017). Caro(a) aluno(a), lembre-se de que a Lei nº 4.320/64 é a responsável por este dizer: “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal” (BRASIL, 1964).

Além disso, a norma geral compreende diversos temas que tratam da execução orçamentária e da execução financeira. A execução da despesa passa por diferentes questões, tais como: I) detalhamento do orçamento; II) registro dos créditos e dotações; III) programação de desembolso; IV) licitação; V) estágios da despesa; VI) mecanismos retificadores do orçamento. Já a execução da receita não possui várias etapas e estágios, como a execução da despesa, que é executada de forma descentralizada. As receitas orçamentárias são provenientes da arrecadação e de crédito autorizado em lei (GIACOMONI, 2017).

A execução financeira é representada pela utilização de recursos financeiros na medida em que esses recursos devem atendimento e realização das diversas ações orçamentárias atribuídas a cada unidade no país. Desse modo, como providência inicial da execução financeira, tem-se a Programação Financeira (PF) para auxiliar no ritmo que será dado na execução do orçamento público (TEIXEIRA, 2016).

Norma federal

A liberação dos recursos financeiros na área federal ocorre quando as unidades gestoras recebem os seus respectivos recursos financeiros. No entanto as liberações não acontecem de maneira automática e direta, como o dispositivo disciplinador do Decreto-lei nº 200/67 (art. 17) dispõe. Assim, na realidade, as unidades gestoras recebem os recursos financeiros a que têm direito por meio de liberações mensais, ocorrendo após a solicitação e aprovação das propostas financeiras (GIACOMONI, 2017).

Nessa perspectiva, a forma que é dada a execução financeira na norma Federal ocorre diferentemente do processo orçamentário, visto que até mesmo a nomenclatura utilizada em cada uma das fases é diferente, com destaque para o Órgão Setorial de Programação Financeira (OSPF). Assim, a Figura 1 apresenta os passos que constituem o processo relacionado à programação e à liberação dos recursos financeiros (GIACOMONI, 2017).

De conformidade com a norma federal aplicada ao Poder Executivo, a atividade de administração financeira integra o Sistema de Administração Financeira Federal, cujo órgão central é a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Nos eventos que constituem a gestão financeira federal, a nomenclatura aplicada às instituições participantes é diversa da utilizada na fase orçamentária. Em lugar de Órgão e Unidade Orçamentária (UO), na etapa financeira tem-se Órgão Setorial de Programação Financeira (OSPF) e unidade gestora (UG)

(GIACOMONI, 2017, p. 349).

Fundamentalmente, segundo o site da Secretaria do Tesouro Nacional, o Órgão Central de Programação Financeira é a Coordenação-Geral de Programação Financeira  (COFIN) que pertence à STN. Já os OSPF são as Subsecretarias de Planejamento e Orçamento e unidades equivalentes das Secretarias da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e Judiciário, enquanto os Órgãos Setoriais são as Unidades Gestoras (BRASIL, 2019).

Especificamente, seguindo o conceito apresentado pelo site da Secretaria do Tesouro Nacional, os OSPF são responsáveis pelo registro diretamente no SIAFI, por meio de transação específica, de suas propostas de Programação Financeira (PPF) até o dia 28 de cada mês. É necessário utilizar o Documento Nota de Programação Financeira (PF), que tem como principal objetivo registrar a proposta de programação financeira e da programação financeira aprovada pelas unidades gestoras executoras, pelas unidades gestoras setoriais de programação financeira e pelo órgão central de programação financeira (BRASIL, 2019).

Na Figura 1, estão expostos o circuito e a relação existente entre diferentes órgãos para ocorrer a liberação dos recursos financeiros que acabam relacionando a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o Órgão Setorial de Programação Financeira (OSPF) e a unidade Gestora (UG), para que ocorram, de fato, as cotas, repasses e sub-repasses de recursos financeiros entre os órgãos interligados, como exposto na figura (GIACOMONI, 2017).

Basicamente, na Figura 1, referente à programação financeira, as UG são as responsáveis por iniciar a programação financeira ao enviar a Proposta de Programação Financeira (PPF) para o OSPF que, por sua vez, envia as propostas (PPF) recebidas até a STN, que é a responsável por avaliar o planejamento proposto na PPF, e, após aprovado, faz o caminho inverso, isto é, a Proposta Financeira Aprovada (PFA) é encaminhada para a OSPF, que repassa a programação aprovada para as suas UG (conforme descrito pelas setas no diagrama esquerdo da Figura 1).

Por outro lado, a liberação dos recursos financeiros e a sua disponibilização para as unidades gestoras ocorrem por meio de três mecanismos (representados pelas flechas na Figura 1 (lado direito do diagrama), isto é: I) cota; 2) repasse; 3) sub-repasse. A cota se refere ao montante de recursos financeiros que a STN disponibiliza, em cada período, para os OSPF. Já o repasse ocorre entre os OSPF e as entidades de administração indireta, inclusive entre estas (GIACOMONI, 2017).

Também podem ocorrer repasses da entidade da administração indireta para órgão da administração direta, entre estes e de outro órgão ou ministério. Por fim, o sub-repasse ocorre pela liberação financeira do OSPF para as UG de sua jurisdição e entre as UG de um mesmo ministério, órgão ou entidade (GIACOMONI, 2017). Desse modo, Giacomoni (2017, p. 351) explica que:

Uma das características do repasse e sub-repasse é constituírem-se em correspondência financeira, respectivamente, dos mecanismos orçamentários de descentralização de crédito, destaque e provisão. As liberações financeiras são, primeiramente, feitas em nome das unidades detentoras dos créditos orçamentários autorizados. Tendo ocorrido a descentralização do crédito, a unidade cedente repassará ou sub-repassará os recursos financeiros correspondentes.

A liberação de recursos financeiros entre os diversos órgãos que compõem o setor público necessita da existência de uma programação financeira, de modo a facilitar o deslocamento dos recursos entre as diferentes etapas existentes, como é o caso, por exemplo, da STN, dos OSPF e das UG existentes na economia brasileira.

Programação financeira

Para que a liberação dos recursos financeiros ocorra de maneira eficiente no setor público, é necessário que exista uma programação financeira ágil e eficiente para permitir o fluxo de dinheiro necessário para quitar os compromissos assumidos. Assim, as solicitações devem ser feitas mensalmente pela UG, responsável por elaborar a Proposta de Programação Financeira (PPF), e encaminhadas para o OSPF que, por sua vez, encaminha a proposta até a STN (GIACOMONI, 2017).

Após a solicitação dos recursos pela PPF feita pelas UG, a STN analisa os pedidos e as solicitações atendidas são feitas por meio do registro contábil no SIAFI denominado Programação Financeira Aprovada (PFA), que é repassado para os OSPF e, na sequência, para as UG que realizaram o pedido (PPF). Dessa maneira, a PFA é a concessão de limite financeiro mensal, disponibilizado pela STN, para cada OSPF e UG (GIACOMONI, 2017).

Com o advento das metas fiscais e do maior controle sobre os gastos públicos, tanto para equilibrar os orçamentos como para indicar transparência dos compromissos governamentais com a dívida pública, de modo a fomentar e manter expectativas claras e objetivas, a administração pública buscou programar financeiramente a execução das suas despesas. Esse processo atende a dispositivos legais que exigem o pronto conhecimento e correção das discrepâncias entre receita e despesas primárias, bem como monitora o cumprimento das metas de resultado estabelecidas para determinado exercício, projetando ainda o seu comportamento para os dois subsequentes (TEIXEIRA, 2016).

Segundo o site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a programação financeira compreende um conjunto de atividades com o objetivo de ajustar o ritmo de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, assegurando a execução dos programas anuais de trabalho, realizados por meio do SIAFI, com base nas diretrizes e regras estabelecidas pela legislação vigente (BRASIL, 2019).

Logo após a sanção presidencial à Lei Orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional, o Poder Executivo, mediante decreto, estabelece, em até trinta dias, a programação financeira e o cronograma de desembolso mensal por órgãos, observadas as metas de resultados fiscais dispostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (BRASIL, 2019).

A Programação Financeira se realiza em três níveis distintos, sendo a Secretaria do Tesouro Nacional o órgão central, contando, ainda, com a participação das Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e Administração (ou equivalentes aos órgãos setoriais - OSPF) e as Unidades Gestoras Executoras (UGE), como explicado pelo Tesouro Nacional (BRASIL, 2019).

Compete ao Tesouro Nacional estabelecer as diretrizes para a elaboração e formulação da programação financeira mensal e anual, bem como a adoção dos procedimentos necessários à sua execução. Aos órgãos setoriais competem a consolidação das propostas de programação financeira dos órgãos vinculados (UGE) e a descentralização dos recursos financeiros recebidos do órgão central. Às Unidades Gestoras Executoras cabem a realização da despesa pública nas suas três etapas, ou seja: o empenho, a liquidação e o pagamento (BRASIL, 2019).

Caro(a) estudante, cabe ressaltar que o planejamento financeiro do governo é consequência de diversas leis ao longo do tempo que impuseram a necessidade de avançar nesse quesito. Como exemplo, temos: I) Lei nº 4.320/64; II) Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade fiscal, LRF); III) Lei de Diretrizes Orçamentárias. Desse modo, ocorrem os dispositivos legais da determinação do controle fiscal e dos recursos disponibilizados, informando, entre outros parâmetros, qual será a base contingenciável, as despesas que não são passíveis de contingenciamento, assim como o estabelecimento de demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade (TEIXEIRA, 2016).

Na Figura 2, é possível verificar que a programação financeira e a respectiva execução do orçamento ocorrem após o Presidente da República sancionar a LOA, de modo que a organização dos gastos venha em primeiro lugar, para, a seguir, iniciar o exercício financeiro. Assim, eventuais perdas de receitas podem ser compensadas por meio de redução da arrecadação, possíveis renúncias ou aumentos de despesas, inclusive as imprevisíveis (TEIXEIRA, 2016).

Teixeira (2016, p. 57) explica que a execução financeira representa “a utilização de recursos financeiros com vistas ao atendimento e à realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade. Como providência inicial da execução financeira, tem-se a Programação Financeira (PF)”. Desse modo, a PF se refere às atividades apresentadas no Quadro 1, as quais possuem, como objetivo, ajustar o ritmo de execução do orçamento com o provável fluxo de recursos financeiros que o país pode ter ao longo do período (TEIXEIRA, 2016).

A programação financeira do Governo Federal abrange uma gama elevada de atividades financeiras, com o objetivo de ajustar a relação entre a execução do orçamento e os recursos financeiros, isto é, deve conseguir ajustar a execução do orçamento com o provável fluxo de recursos financeiros no intuito de assegurar a execução dos programas anuais de trabalho para que nenhum dos órgãos fique sem o dinheiro que aguarda para colocar em prática o orçamento aprovado (TEIXEIRA, 2016).

Nesse contexto, as atividades de programação financeira do Governo Federal estão organizadas sob a forma de sistema, visto que a STN tem o papel de órgão central. Já as unidades de administração dos ministérios, órgãos equivalentes da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e Judiciário têm o papel de órgãos setoriais (TEIXEIRA, 2016).

Desse modo, existe uma ligação entre as diferentes áreas que compõem o Governo Federal para que a programação e a execução financeira ocorram, consequentemente, de maneira eficiente. Agora, analisaremos a programação financeira apresentada diretamente pela Secretaria Tesouro Nacional (STN).

Programação financeira segundo o Tesouro Nacional

Conforme já ressaltado, em decorrência de as entradas das receitas, isto é, aquelas que o governo arrecada dos contribuintes, nem sempre ocorrerem ao mesmo tempo com as necessidades de realização de despesas públicas, é necessária a existência de um conjunto de atividades que tenha o objetivo de ajustar o ritmo da execução do orçamento ao fluxo provável de entrada de recursos financeiros.

Segundo o site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a programação financeira compreende um conjunto de atividades com o objetivo de ajustar o ritmo de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, assegurando a execução dos programas anuais de trabalho, realizados por meio do SIAFI, com base nas diretrizes e regras estabelecidas pela legislação vigente (BRASIL, 2019).

Assim, o STN determina as diretrizes para a elaboração e formulação da programação financeira mensal e anual, assim como apresentar os procedimentos necessários à sua execução. Aos órgãos setoriais competem a consolidação das propostas de programação financeira dos órgãos vinculados (UGE) e a descentralização dos recursos financeiros recebidos do órgão central. Às Unidades Gestoras Executoras cabem as realizações das despesas públicas nas suas três etapas, ou seja: o empenho, a liquidação e o pagamento (BRASIL, 2019).

Ao levar em consideração os aspectos mencionados ao longo do texto e a possibilidade de consulta sobre os dados relativos à programação e à execução financeira, é possível analisar o funcionamento do orçamento brasileiro e dos desembolsos que devem ser feitos para cumprir com os diferentes compromissos que o Governo Federal tem ao longo do exercício (geralmente um ano).

As Figuras 3 e 4 apresentam a evolução das receitas executadas para o ano de 2018 e início de 2019. Enquanto a Figura 1 apresenta a evolução das receitas mês a mês, a Figura 2 apresenta o acumulado dos últimos 12 meses.

Na Figura 3, é possível verificar as receitas correntes, deduções e o resultado final (receita corrente líquida) ao longo do exercício financeiro de 2018 e início de 2019. Já a Figura 4 apresenta o total dos últimos 12 meses das receitas (resultado acumulado) e a previsão atualizada do exercício. Note, caro(a) estudante, que existem diferenças entre ambos em consequência das modificações que ocorrem ao longo do exercício.

Por fim, podemos analisar os limites de pagamentos consolidados até dezembro de 2018 para diferentes órgãos do setor público. Aliás, na Figura 5, está exposto o resultado total para cada item da coluna e, na última coluna, é apresentado o somatório desse resultado total. Por exemplo, na primeira coluna, os dados são a soma de diversos Ministérios, tais como: I) trabalho; II) defesa; III) esporte; dentre outros. Ainda, apresentam resultados dos encargos, transferências para estados e municípios.

Na Figura 5, podemos notar que os dois órgãos com maior peso sobre o limite de pagamentos para a execução financeira são os fluxos obrigatórios e o próprio Tesouro, sendo que as emendas de bancas são as com menor peso. No item de fluxo obrigatório, o Ministério do Desenvolvimento Social é o que apresentou maior peso, com um valor de 30,413,562 (mil reais). Já no Tesouro, o maior peso é dado pelo Ministério da Defesa, no valor de 3,729,346 (mil reais).