Atividade Financeira do Estado

Em uma economia capitalista dinâmica, o Estado atua, direta ou indiretamente, no setor econômico para influenciar as expectativas dos agentes econômicos ao longo do tempo e, assim, manter o nível da atividade econômica o mais próximo possível do considerado ideal em cada país. Essa é uma forma de atuação aceita na maioria dos países, sendo que alguns aceitam mais do que outros um nível de atuação mais alto e direto, enquanto outros aceitam mais facilmente um Estado regulador da atividade econômica. Contudo todos necessitam do Estado e, consequemente, este necessita analisar as suas finanças públicas para conseguir influenciar na economia.

Nessa perspectiva, o Estado influencia a atividade econômica, a qual tem como característica a utilização dos recursos escassos nas economias capitalistas, sendo escassos porque necessitam que sejam administrados de maneira eficiente para potencializar o crescimento econômico. A administração segue alguns princípios: I) os interesses e as necessidades do consumidor em relação aos produtos negociados (demanda); II) o lucro das empresas se guiando pela demanda do consumidor; III) a autoridade do país (governo) que impõe regras, normas, leis de conduta dos agentes econômicos sobre “o que” e “para quem” produzir, fazendo com que a atividade financeira seja parte do Estado (MATIAS-PEREIRA, 2010). Esse mesmo autor postula:

Como a atividade financeira é parte da economia do Estado, sua extensão e importância são determinadas pela forma como se integram em um sistema econômico as decisões da autoridade e do mercado. A atividade financeira do Estado diz respeito ao desempenho das atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas, entre outras, que constituem sua finalidade precípua

(MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 213).

Desse modo, o Estado tem, em sua atividade financeira, a capacidade de dinamizar a economia na medida em que consegue desde criar até obter o dinheiro indispensável para satisfazer as necessidades da sociedade, que está sob sua responsabilidade. Caro(a) aluno(a), note que a atividade financeira do Estado envolve despender dinheiro para os gastos públicos que podem ser feitos diretamente pelo Estado, como podem ser repassados para outras pessoas jurídicas de direito público (MATIAS-PEREIRA, 2010). Outra forma que também pode ser utilizada para satisfazer a necessidade da sociedade são os programas de transferências de renda, como é o caso do bolsa-família no Brasil.

Isso posto, podemos colocar as finanças públicas como a atividade financeira do Estado em decorrência de ser a responsável por contabilizar o orçamento, despesas, receitas e créditos ligados ao setor público de determinado país. Por meio das finanças públicas, é possível direcionar a ação do Estado para obtenção e/ou manutenção do emprego eficiente dos recursos escassos para atingir as necessidades da sociedade e, consequentemente, assegurar a manutenção da administração e dos serviços públicos do país (MATIAS-PEREIRA, 2010).

Pela lógica, o Estado tem atuação efetiva na economia, assim é possível analisar o tamanho dessa participação para o Brasil por meio da análise da carga tributária, como ressaltado por Matias-Pereira (2010). Essa arrecadação de tributos permite que o Estado possa desempenhar os seus diversos gastos que possuem na economia. Com tal característica, a Figura 1 apresenta a carga tributária brasileira ao longo das duas últimas décadas (2000 e 2010).

Na Figura 1, podemos ver que a carga tributária brasileira apresenta certa volatilidade ao longo dos 17 anos analisados. No início da série histórica, ocorreu uma pequena queda (entre 2002-2003) que acabou sendo revertida rapidamente, inclusive com pico no ano de 2007 com 33,64% de tributos arrecadados em relação ao PIB brasileiro. Já no período recente (década de 2010), a carga tributária passou a cair em relação ao seu topo histórico. No entanto note que, apesar da relativa queda, em média, a carga tributária brasileira sempre esteve próxima dos 32% do PIB.

Por meio dessa carga tributária arrecadada, o governo brasileiro consegue ofertar diversos bens e serviços para a sociedade brasileira, tais como: I) saúde; II) educação; III) segurança pública; IV) justiça; dentre outros produtos. Como ressalta Giacomoni (2017), é possível, por meio da gestão pública dos recursos, fazer as escolhas sobre o orçamento que irão assumir natureza financeira quando se transformam em fluxos de recursos que entram e saem do Tesouro. Desse modo, observaremos, a partir do Quadro 2, mais detalhes sobre a carga tributária brasileira.

Pela lógica, o Estado tem atuação efetiva na economia, assim é possível analisar o tamanho dessa participação para o Brasil por meio da análise da carga tributária, como ressaltado por Matias-Pereira (2010). Essa arrecadação de tributos permite que o Estado possa desempenhar os seus diversos gastos que possuem na economia. Com tal característica, a Figura 1 apresenta a carga tributária brasileira ao longo das duas últimas décadas (2000 e 2010).

No Quadro 2, é possível analisar a carga tributária preliminar de 2018 em relação aos dados de 2018. Nessa perspectiva, em 2018, a carga tributária bruta do governo geral, que inclui as três primeiras linhas do Quadro 2, alcançou 33,58% do PIB, apresentando aumento de 0,97 pontos percentuais do PIB em relação a 2017. Isso ocorreu em consequência do resultado do crescimento de 0,53 p.p. do PIB no governo central, 0,23 p.p. nos estados e 0,20 p.p. do PIB nos municípios (BRASIL, 2018). Os detalhes sobre a arrecadação federal são expostos por Brasil (2018, p. 1) a seguir:

No que tange à arrecadação federal, os principais tributos que explicam o comportamento da CTB são a Pis/Cofins, que apresentou acréscimo de 0,23 pontos percentuais do PIB, o IRRF que aumentou 0,13 p.p. do PIB, o Imposto sobre a Importação com aumento de 0,10 p.p. do PIB e o IPI que, por sua vez, aumentou 0,07 p.p. do PIB . Na esfera estadual o desempenho foi determinado pelo aumento das receitas com o ICMS (0,24 p.p. do PIB) e nos municípios destaca-se o crescimento na arrecadação do ISS (0,11 p.p. do PIB) e do IPTU (0,08 p.p. do PIB).

Assim, a arrecadação do governo passou por um aumento entre os dois anos analisados em consequência dos Impostos sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) que possui o maior aumento relativo (0,44 p.p. do PIB), seguido de perto pelo aumento relativo no Pis/Cofins com 0,23 p.p., outro que cabe destaque é o Impostos de Renda Retido na Fonte (IRRF) com 0,13 p.p do PIB.

Aspectos básicos sobre os Tributos

Para que o governo possa efetuar suas despesas, cumprindo sua atividade financeira, deve ter receitas para os pagamentos dos gastos ou criar medidas que façam as receitas surgirem. Por esse ponto de vista, já trabalhamos com algumas possibilidades: I) aumento do déficit público; II) aumento da oferta monetária (monetização da dívida); III) aumento dos tributos. Trataremos sobre o déficit público em um momento oportuno. Tem mais sentido a questão monetária ser trabalhada nas análises macroeconômicas e na economia monetária.

Portanto, neste momento, avançamos no conhecimento sobre o papel dos tributos que está relacionado à política fiscal, sendo que “As Finanças Públicas têm como principal objeto de estudo a política fiscal” (MATIAS-PEREIRA, 2017, p. 165). Além disso, aplicamos a análise dos tributos no Brasil, como já exposto anteriormente, para, assim, entender a dinâmica de arrecadação da economia brasileira e ser possível avançar na compreensão das finanças públicas ao longo do tempo. Baleeiro (2015) explica que o sistema tributário está integrado aos diversos impostos que podem existir no país, seguindo diretrizes específicas de cada país.

Baleeiro (2015) destaca que os tributos (impostos) são criados por meio de uma colaboração entre os poderes que constituem a república, isto é, o Poder Legislativo e Executivo na medida em que o Executivo prepara a formulação de um novo imposto ou modificação dos existentes. Já o Legislativo fica responsável por deliberar sobre o tema, fazendo uma análise sobre a conveniência, oportunidade e justiça de cada tributo que está passível de criação ou modificação.

Os tributos no Brasil

A política tributária possui dois objetivos que devem ser perseguidos pelo governo ao longo do tempo: I) garantir a responsabilidade da gestão fiscal; II) gestão integrada e compartilhada em relação aos tributos. A respeito do primeiro, o foco é dado em buscar metas de equilíbrio orçamentário, de modo a influenciar a estabilidade econômica do país. Já o segundo busca integrar o governo à sociedade ao demonstrar a importância do pagamento dos tributos (com foco nos impostos), para garantir o financiamento do governo e, por consequência, dos bens e serviços públicos existentes no país (MATIAS-PEREIRA, 2017).

Em relação aos tributos, dois princípios devem ser considerados: I) princípio do benefício, que se refere à relação entre tributos cobrados e benefício recebido por determinado agente econômico; II) princípio da capacidade contributiva que aponta para os tributos sendo cobrados de acordo com a capacidade financeira (MATIAS-PEREIRA, 2017).

No Brasil, a carga tributária pode ser definida como o total de arrecadação das receitas fiscais do Estado em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), sendo o tributo o percentual que se paga sobre uma receita e as receitas fiscais estão relacionadas ao dinheiro que ingressa nos cofres dos três entes de governo (União, Estados, Municípios). Os tributos têm respaldo no Código Tributário Nacional (CTN), em seu art. nº 3, como expõe Matias-Pereira (2017).

A Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966: “Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios” (BRASIL, 2017, p. 10). Complementando as normas gerais, o art. nº 3 explica que “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (BRASIL, 2017, p. 11).

O Quadro 3 apresenta os diversos tipos de tributos que podem ser cobrados da sociedade pelo governo brasileiro. No entanto outras formas de cobranças também podem ocorrer, como é o caso da contribuição social e a seguridade social. A contribuição social é uma prestação pecuniária compulsória que deve ser paga ao setor público que, por sua vez, pode escolher se vincula ou não essa contribuição à uma atividade, contudo deve ser destinado à Seguridade Social, a qual tem as suas ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social no país (MATIAS-PEREIRA, 2017).

Evolução do Sistema Tributário Brasileiro

O sistema tributário tende a ser modificado ao longo do tempo, visto que a própria economia passa por diversas transformações no longo prazo. No início da aula, trabalhamos com o sistema tributário brasileiro nas duas últimas décadas, com destaque para o período recente. Agora, analisaremos o seu processo histórico para entender a evolução na carga tributária do país.

No século passado, entre 1946 e 1958, a carga tributária bruta passou de 13,8% para 18,7% do PIB. Já no ano de 1962, a carga caiu em decorrência da crise política econômica do período, chegando em 15,8% do PIB. Com a reforma tributária da década de 1960, os tributos recolhidos no país chegaram em 25% do PIB, mantendo-se nesse patamar até a década de 1970 (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016). Desse modo, observaremos, a seguir, a Figura 2.

Como é possível notar na Figura 2, a carga tributária no Brasil se manteve estável durante praticamente toda a década de 1970, com uma queda levemente mais acentuada no final da década, mas que acabou sendo revertida logo em seguida (durante até 1983). Para evitar os efeitos do momento de turbulência e crise econômica da década de 1980, foram feitas modificações na legislação tributária vigente para que o nível de arrecadação fosse sustentado (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Giambiagi e Além (2016) enfatizam que, na segunda metade da década de 1980, a carga tributária ficou entre 23% e 24% (exceção no Plano Cruzado que chegou em 27%). Já no governo Collor (década de 1990), a carga tributária chegou em 30% do PIB, com queda logo em seguida. Contudo, após a estabilização da economia (Plano Real, 1994), a carga tributária tem apresentado uma tendência crescente no longo prazo.

Entretanto, a tendência à elevação da carga tributária ao longo dos anos 1990 e no século XXI decorreu principalmente do aumento da carga de tributos incidentes sobre bens e serviços, explicado em boa parte pelo crescimento da carga de impostos cumulativos, que, do ponto de vista econômico, são de pior qualidade, prejudicando o desempenho do setor econômico

(GIAMBIAGI; ALÉM, 2016, p. 269).

Caro(a) aluno(a), para auxiliar no desenvolvimento sobre a questão tributária em relação ao PIB, o Quadro 4 apresenta todas as receitas fiscais para alguns países selecionados, sendo que, na primeira coluna, foram selecionados os dez países com maior receita fiscal em relação ao PIB e, na quarta coluna, os países que se encontram relativamente perto do Brasil para facilitar a análise.

Como podemos ver no Quadro 4, o Brasil não está entre os países com maior carga tributária do mundo, mas, ao mesmo tempo, acaba por não proporcionar os mesmos recursos para a sociedade do que países que se encontram perto no tocante à receita tributária total em relação ao PIB. Desse modo, é necessário aumentar a eficiência na alocação dos recursos no país para melhorar sua posição entre os países que conseguem utilizar os recursos de maneira eficiente.

Caro(a) estudante, para avançar no entendimento das receitas do país em relação ao PIB, o Fundo Monetário Internacional (FMI) fornece dados para os diversos países do planeta, identificando, por meio de diferentes colorações, o peso do governo em cada país. Nessa perspectiva, é possível entender como o setor público está presente nos países nos mais diferentes continentes; assim, observe, a seguir, a Figura 3.

Na Figura 3, é possível notar que os países apresentam diferentes tipos de coloração, isto é, diferente peso do governo sobre a economia. A cor vermelha escura representa os países com menor receita em % do PIB, logo esses países possuem menos de 15% das receitas. Na sequência, os países na cor rosa possuem receita em % do PIB entre 15 e 30%, sendo a maior parte dos países analisados. A seguir, em cor laranja, vêm os países com receitas em % do PIB no valor entre 30 e 40%, com destaque para o Brasil nessa posição. Já em amarelo são apresentados os países que possuem receitas em % do PIB entre 40 e 50% e, por fim, na cor verde, são os países com receitas em % do PIB acima de 50% (FMI, 2019).