| Unidade 4 -
Ao fazer uma análise de nossa sociedade moderna, entende-se a importância do Estado nas diversas operações que norteiam a atividade econômica. Nesse contexto, a execução financeira é a responsável pela efetivação do capital para as diversas transações financeiras que compreendem a atividade financeira do Estado. Consequentemente, para que ela seja feita de forma correta, é necessário que exista uma programação sobre a movimentação dos recursos financeiros e, ainda, é necessário haver uma fiscalização eficiente para aprimorar a eficácia e eficiência do governo.
Ao final desta aula, você será capaz de:
Como ressaltado pela Secretaria do Tesouro Nacional, a Programação Financeira compreende um conjunto de atividades com o objetivo de ajustar o ritmo de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, assegurando a execução dos programas anuais de trabalho, realizados por meio do SIAFI, com base nas diretrizes e regras estabelecidas pela legislação vigente (BRASIL, 2019).
Caro(a) estudante, lembre-se de que, na finança pública, o governo não tem tamanha flexibilidade para modificações ao longo do exercício sobre suas receitas e despesas, como é o caso de uma empresa privada. Aliás, a complexidade que envolve a situação governamental necessita de um bom planejamento por meio da programação financeira para que a execução ocorra de maneira eficiente e, assim, não tenha grande descasamento de prazos para a execução financeira.
Nesse contexto, o cronograma de desembolso tem importante papel para facilitar o fluxo financeiro pelas diferentes entidades que compõem o setor público brasileiro. Basicamente, o cronograma de desembolso é relativo à programação da realização de gastos de forma harmonizada com o comportamento do fluxo de entrada de recursos financeiros (GIACOMONI, 2017).
“As dotações consignadas aos créditos orçamentários e adicionais representam autorizações de despesas válidas para utilização no período de vigência da lei orçamentária anual. Para que as despesas possam ser efetivamente realizadas, é necessário que os recursos financeiros estejam disponíveis no momento devido para quitar a obrigação. Como não ocorre automaticamente o ajuste entre a entrada efetiva das receitas e as necessidades de pagamento das despesas, o administrador deve precaver-se, programando a realização dos gastos de forma harmonizada com o comportamento do fluxo de entrada dos recursos” (GIACOMONI, 2017, p 322).
O cronograma para a execução financeira tem respaldo na LRF por meio do art. 8º, estabelecendo que, até 30 dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo determinará a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Essa determinação tem como objetivo o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa que deve ser paga (CREPALDI; CREPALDI, 2013).
O cronograma de desembolso é parte da programação financeira de desembolso, pois ele representa somente as despesas decorrentes da execução física dos projetos e atividades a cargo dos ministérios ou órgãos, ou seja, espelha a necessidade de recursos financeiros para pagamento dessas despesas. A programação financeira é a mais abrangente na medida em que engloba não só as despesas, mas também os ingressos de receitas no caixa do Tesouro Nacional (TEIXEIRA, 2016).
Cada ministério ou órgão tem prazo determinado pelo decreto de programação financeira, ou suas instruções complementares, para a elaboração de seu cronograma de desembolso. As unidades orçamentárias encaminharão ao respectivo órgão setorial de programação financeira, na forma e no prazo por esse estabelecido, a proposta de cronograma de desembolso para os projetos e atividades a seu cargo, com base no cronograma de execução física (TEIXEIRA, 2016).
Os cronogramas de desembolso dos ministérios ou órgãos devem ser consolidados pelos órgãos setoriais do sistema de programação financeira, seguindo as necessidades da execução dos programas de trabalho de suas unidades orçamentárias e administrativas, discriminados por fontes de recursos e categorias de gasto, contendo as previsões de liberação mês a mês, subdivididas “no País” e “no Exterior”, e encaminhados à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na forma de proposta de programação financeira (TEIXEIRA, 2016).
Os recursos financeiros, para atender despesas à conta de crédito descentralizado por meio de destaque, têm de integrar o cronograma de desembolso do ministério ou órgão contemplado com o destaque. O cronograma de desembolso tem a possibilidade de ser reformulado em decorrência da abertura de créditos adicionais, devendo ser submetido à aprovação dos setores competentes (TEIXEIRA, 2016).
Quando o Orçamento Anual é aprovado pelo Legislativo, todas as dotações orçamentárias estão autorizadas para que o administrador público possa executar o orçamento. Mas só poderá efetuar despesa com base na programação mensal de recursos que deverá prever as fontes de receitas que irão financiar as aplicações nas despesas. Com essa programação, a equação orçamentária ficará equilibrada. O cronograma de desembolso deve ser elaborado pelas espécies de caixas subordinados da Tesouraria: a caixa central, os fundos especiais e convênios e outras contas vinculadas (CREPALDI; CREPALDI, 2013).
O exercício financeiro no Brasil ocorre no mesmo período do que o ano civil (1º de janeiro até 31 de dezembro), com a finalidade de harmonizar a relação entre receitas e despesas no setor público. Para que não ocorra descasamento de prazo, a norma brasileira estabelece que o Poder Executivo tem um prazo de até trinta dias para estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolsos (GIACOMONI, 2017).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar nº 101/00, apresenta as diretrizes sobre o cronograma de desembolso que o governo deve fazer. Desse modo, observe o que a lei dispõe sobre o tema (BRASIL, 2017, p. 13):
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea “c” do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Nesse contexto, Giacomoni (2017) argumenta sobre a fixação da programação de desembolso sobre as cotas mensais, considerando os créditos adicionais e as operações extraorçamentárias (com destaque para os restos a pagar). Em vista disso, a programação também é apresentada como um fluxo de caixa ao ajustar a realização das despesas futuras com a forma que as receitas tomam ao longo do exercício, isto é, com base no comportamento da receita.
Caro(a) aluno(a), atenção: apesar de certa flexibilidade na relação entre despesa e receita durante a programação de desembolso do exercício para a execução financeira, essa flexibilidade não permite liberdade total para os agentes públicos em consequência da necessidade de seguir as diretrizes presentes na Lei de Responsabilidade Fiscal (GIACOMONI, 2017). Sobre a flexibilidade, Giacomoni (2017, p. 322) elucida que: “[...] o cronograma poderá ser alterado durante o exercício, tendo em vista modificações nas prioridades e, especialmente, no comportamento da arrecadação”.
Quadro 1 - Diretrizes sobre a flexibilidade na programação de desembolso
Fonte: Adaptado de Giacomoni (2017, p. 322-323).
No Brasil, apesar de existirem diretrizes para guiar a flexibilidade na programação de desembolso, é devido à autonomia administrativa e financeira, de poderes como Legislativo, Judiciário e Ministério Público, que a programação apresenta dificuldades em ter de equacionar diferentes poderes do setor público os quais possuem autonomia (GIACOMONI, 2017).
Na programação dos desembolsos constante na norma federal da União, deve-se ter como principal norma disciplinadora dessa questão o Decreto-Lei nº 200/67. Esse Decreto é responsável por definir a programação financeira de desembolso como um instrumento básico de planejamento. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é a responsável por disciplinar a programação financeira instituída pela LRF, sendo que cada poder deve elaborar o seu cronograma anual de desembolso mensal por cada órgão, no prazo máximo de até 30 dias após a publicação da Lei Orçamentária Anual (GIACOMONI, 2017).
Os artigos do Decreto-lei nº 200/67 que apresentam os dispositivos da programação financeira de desembolso para a União estão nos arts. 17 e 72. Disponíveis em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>. Acesso em: 30 abr. 2019.
Sob essas diretrizes, o Poder Executivo, por meio de decretos e portarias, pode estabelecer a programação financeira inicial, além das alterações que sejam pertinentes durante o exercício. Sendo assim, o decreto inicial, para a programação financeira, deve apresentar alguns demonstrativos, como os expostos no Quadro 2.
Quadro 2 - Decreto inicial sobre a programação orçamentária e financeira
Fonte: Giacomoni (2017, p. 346).
No Quadro 2, a programação financeira se refere ao cronograma anual de cotas mensais de desembolso financeiro, isto é, de valores financeiros que as unidades poderão contar em cada um dos meses do exercício. No entanto cabe ressaltar que, apesar de os valores terem de atender às despesas do exercício e os restos a pagar, estes podem sofrer modificações (GIACOMONI, 2017).
Se ocorrer da lei orçamentária anual ser promulgada com atraso já durante o exercício presente, a programação sofre evidentes prejuízos. Exemplo bem recente é o da Lei Orçamentária de 2015, que teve a sua sanção apenas no mês de abril, especificamente em 20/04/2015. Isso trouxe limitações para que a observação sobre a programação de desembolsos fosse feita de maneira eficiente (GIACOMONI, 2017).
Em suma, o planejamento do tempo de liberação do dinheiro público é instrumentalizado pela programação financeira e pelo cronograma do desembolso, após 30 dias da publicação dos orçamentos, de acordo com o que disponha a LDO. Somente em consonância com a programação financeira do desembolso é que compromissos financeiros poderão ser assumidos (LOCHAGIN, 2016).
A movimentação de recursos entre as unidades do sistema de programação financeira é executada por meio de liberações de cotas, de repasses e de sub-repasses. A cota é a primeira fase da movimentação dos recursos e realizada em consonância com o Cronograma de Desembolso aprovado pela STN. Esses recursos são colocados à disposição dos Órgãos Setoriais de Programação Financeira (OSPF) mediante movimentação INTRA-SIAFI dos recursos da Conta Única do Tesouro Nacional (BRASIL, 2013).
Já o repasse é a liberação de recursos realizada pelos OSPF para Entidades da Administração Indireta e entre estas; ainda, da Entidade da Administração Indireta para Órgãos da Administração Direta ou entre esses, se de Órgãos diferentes. Por fim, o sub-repasse é a liberação de recursos dos OSPF para as UG de um mesmo Ministério, Órgão ou Entidade (BRASIL, 2013).
A programação financeira e o cronograma do desembolso se destinam a objetivos específicos: ajustar o ritmo da execução à conjuntura, caso surja a necessidade de novo programa, não previsto, que se siga o processo legislativo. Há alguns meios de alteração dos créditos orçamentários, os quais fogem, todavia, a essa orientação (LOCHAGIN, 2016).
Ao longo de todo o processo que envolve as finanças públicas, o controle e a fiscalização têm papel importante para o bom comportamento do setor público. Nessa perspectiva, a fiscalização está relacionada ao processo de execução financeira de modo a observar os pagamentos que são feitos ao longo do exercício financeiro, se eles estão de acordo com a legislação em vigor. Além disso, outros fatores são considerados, como a observação da ordem cronológica, exatamente quando os pagamentos são feitos, quer dizer, se são feitos apenas após a devida liquidação da despesa, dentre outros aspectos (LIMA, 2015).
Para que a fiscalização seja possível, é necessário que os órgãos responsáveis pelo controle sobre o orçamento público tenham acesso aos sistemas informatizados de administração financeira. No caso do Governo Federal, tem-se o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI). Já o Sistema de Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM) é utilizado para a fiscalização dos Estados e Municípios brasileiros (LIMA, 2015).
Furtado (2013 apud LIMA, 2015) explica que, na própria LRF , são dados exemplos da fiscalização sobre a execução financeira que deve ser realizada para evitar desvios de condutas, como é o caso da vedação de despesas e obrigações, nos dois últimos quadrimestres de seu mandato, que não possam ser pagos em seu próprio mandato, inclusive se for parcelas para o próximo mandato, o qual pode ser uma continuidade do mesmo governo (reeleição ou de um outro titular de Poder).
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício (BRASIL, 2017, p. 36).
Desse modo, existem diretrizes para que a fiscalização seja feita de maneira eficiente. No que tange às instituições do setor público, é feita a fiscalização a respeito da execução financeira. Por exemplo, nas instituições públicas independentes, ligadas às instituições de pesquisa e assistenciais, a fiscalização é limitada a um controle geral com o objetivo de assegurar o controle sobre os objetivos públicos programados (MATIAS-PEREIRA, 2010). Assim, o Quadro 3 apresenta exemplos de instituições públicas passíveis de fiscalização sobre a sua execução financeira.
Quadro 3 - Fiscalização financeira
Fonte: Matias-Pereira (2010, p. 220).
Diante do exposto, a fiscalização tem impacto sobre diversas partes do setor público, a fim de aprimorar o controle e impulsionar a eficácia da execução dos diferentes órgãos do sistema público. Tais órgãos incluem desde os três poderes do Brasil, passando pelas empresas puramente estatais, até mesmo as empresas públicas ou mistas, como estão expostas no Quadro 3.
Mais informações sobre a execução financeira podem ser encontradas no manual do SIAFI do STN, disponível em: <https://bit.ly/2YcFu27>. Acesso em: 30 abr. 2017.
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Diante do exposto, a fiscalização tem impacto sobre diversas partes do setor público, a fim de aprimorar o controle e impulsionar a eficácia da execução dos diferentes órgãos do sistema público. Tais órgãos incluem desde os três poderes do Brasil, passando pelas empresas puramente estatais, até mesmo as empresas públicas ou mistas, como estão expostas no Quadro 3.
Na Figura 1, sobre o Ministério da Fazenda, atualmente incorporado no Ministério da Economia, a tendência do orçamento efetivamente executado (execução financeira) é sempre ser menor do que o proposto pela LOA. Outra questão interessante de analisar é que o aumento proporcionado no orçamento entre 2007-2013 foi revertido no período recente devido à crise política econômica do Brasil. Para o ano de 2018, o valor proposto na LOA foi de R$ 11.536.161.239,00 e o efetivamente executado de R$ 5.342.127.947,00.
Na Figura 2, sobre a Administração financeira, vê-se que ocorreu uma abrupta queda após 2003, com o orçamento se mantendo em patamar baixo durante praticamente todo o período analisado. Diferentemente do Ministério da Fazenda, a administração financeira possuiu alguns anos com o valor efetivamente pago, sendo maior do que o proposto pela LOA, como é o caso de 2005, 2006, 2007 (maior diferencial relativo), 2015 e 2016. Para o ano de 2018, o valor exposto na LOA foi de R$ 783.022.000,00 e o efetivamente executado de R$ 150.931.114,00.
Por fim, a Figura 3 apresenta dados sobre o Ministério da Educação. Note, caro(a) estudante, que o recebimento de recursos financeiros apresentou uma tendência de crescimento ao longo do tempo, tanto na LOA quanto o efetivamente pago. Normalmente, no Ministério da Educação, a LOA é maior do que a execução orçamentária e financeira; aliás, o destaque negativo é para o ano de 2018, com um grande diferencial entre os dois.
Por meio do site do Governo Federal, é possível analisar a execução orçamentária e financeira em diferentes órgãos do Estado, como os Ministérios da Fazenda, Educação e da própria administração financeira. Para mais informações, consulte o site dos gastos públicos da STN, disponível em: <http://gastospublicos.com.br/>. Acesso em: 27 abr. 2019.
A execução financeira é muito importante para o bom funcionamento do setor público durante o exercício financeiro, isso em virtude da realização dos pagamentos para a continuidade dos gastos públicos. Assim, considerando o texto-base, analise as asserções a seguir e a possível relação existente entre elas.
I. O cronograma de desembolso serve para que as receitas e despesas ocorram de maneira simultânea no decorrer do exercício financeiro.
II. A execução financeira tem como foco a realização dos pagamentos dos planejamentos no orçamento público.
Agora, assinale a alternativa correta.
A asserção I é uma proposição falsa e a II é uma proposição verdadeira.
A asserção I é uma proposição verdadeira, pois um bom planejamento financeiro sobre a programação de desembolso tem como objetivo básico manter o fluxo de despesas e receitas o mais próximo possível, evitando a paralisação das atividades públicas. A asserção II é uma proposição verdadeira e justifica a primeira, pois a execução financeira serve para a realização dos pagamentos ao longo do exercício financeiro expostos no orçamento público aprovado pelo setor público.
As asserções I e II são proposições verdadeiras, mas a II não é uma justificativa correta da I.
A asserção I é uma proposição verdadeira, uma vez que um bom planejamento financeiro sobre a programação de desembolso tem como objetivo básico manter o fluxo de despesas e receitas o mais próximo possível, evitando a paralisação das atividades públicas. A asserção II é uma proposição verdadeira e justifica a primeira, pois a execução financeira serve para a realização dos pagamentos ao longo do exercício financeiro expostos no orçamento público aprovado pelo setor público.
A asserção I é uma proposição verdadeira e a II é uma proposição falsa.
A asserção I é uma proposição verdadeira, uma vez que um bom planejamento financeiro sobre a programação de desembolso tem como objetivo básico manter o fluxo de despesas e receitas o mais próximo possível, evitando a paralisação das atividades públicas. A asserção II é uma proposição verdadeira e justifica a primeira, pois a execução financeira serve para a realização dos pagamentos ao longo do exercício financeiro expostos no orçamento público aprovado pelo setor público.
As asserções I e II são proposições verdadeiras e a II é uma justificativa correta da I.
A asserção I é uma proposição verdadeira, pois um bom planejamento financeiro sobre a programação de desembolso tem como objetivo básico manter o fluxo de despesas e receitas o mais próximo possível, evitando a paralisação das atividades públicas. A asserção II é uma proposição verdadeira e justifica a primeira, pois a execução financeira serve para a realização dos pagamentos ao longo do exercício financeiro expostos no orçamento público aprovado pelo setor público.
As asserções I e II são proposições falsas.
A asserção I é uma proposição verdadeira, já que um bom planejamento financeiro sobre a programação de desembolso tem como objetivo básico manter o fluxo de despesas e receitas o mais próximo possível, evitando a paralisação das atividades públicas. A asserção II é uma proposição verdadeira e justifica a primeira, pois a execução financeira serve para a realização dos pagamentos ao longo do exercício financeiro expostos no orçamento público aprovado pelo setor público.
Como o setor público tem o objetivo de melhorar o nível de atividade econômica para garantir o avanço do bem-estar da sociedade, é necessário que existam mecanismos de fiscalização sobre a atividade pública. Assim, considerando o texto-base, analise as asserções a seguir e a possível relação existente entre elas.
I. A fiscalização sobre a execução financeira observa como os desembolsos estão sendo feitos ao longo do exercício financeiro.
II. A fiscalização é utilizada pelo setor privado para dominar e impor as políticas de produção da economia ao longo do tempo.
Agora, assinale a alternativa correta.
A asserção I é uma proposição verdadeira e a II é uma proposição falsa.
A asserção I uma proposição verdadeira, visto que a fiscalização financeira do setor pública está preocupada com a forma que ocorrem os desembolsos para a efetivação da execução financeira. A asserção II é uma proposição falsa, isso porque a fiscalização financeira foca sobre a atividade pública ligada ao orçamento público. Já a fiscalização privada, sobre o setor público, é para entender como ocorrem os pagamentos e não para imposição de políticas.
As asserções I e II são proposições verdadeiras, mas a II não é uma justificativa correta da I.
A asserção I uma proposição verdadeira, visto que a fiscalização financeira do setor público está preocupada com a forma que ocorrem os desembolsos para a efetivação da execução financeira. A asserção II é uma proposição falsa, isso porque a fiscalização financeira foca sobre a atividade pública ligada ao orçamento público. Já a fiscalização privada, sobre o setor público, é para entender como ocorrem os pagamentos e não para imposição de políticas.
As asserções I e II são proposições verdadeiras e a II é uma justificativa correta da I.
A asserção I é uma proposição verdadeira, uma vez que a fiscalização financeira do setor público está preocupada com a forma que ocorrem os desembolsos para a efetivação da execução financeira. A asserção II é uma proposição falsa, pois a fiscalização financeira foca sobre a atividade pública ligada ao orçamento público. Já a fiscalização privada, sobre o setor público, é para entender como ocorrem os pagamentos e não para imposição de políticas.
A asserção I é uma proposição falsa e a II é uma proposição verdadeira.
A asserção I é uma proposição verdadeira, pois a fiscalização financeira do setor público está preocupada com a forma que ocorrem os desembolsos para a efetivação da execução financeira. A asserção II é uma proposição falsa, uma vez que a fiscalização financeira foca sobre a atividade pública ligada ao orçamento público. Já a fiscalização privada, sobre o setor público, é para entender como ocorrem os pagamentos e não para imposição de políticas.
As asserções I e II são proposições falsas.
A asserção I é uma proposição verdadeira, uma vez que a fiscalização financeira do setor público está preocupada com a forma que ocorrem os desembolsos para a efetivação da execução financeira. A asserção II é uma proposição falsa, pois a fiscalização financeira foca sobre a atividade pública ligada ao orçamento público. Já a fiscalização privada, sobre o setor público, é para entender como ocorrem os pagamentos e não para imposição de políticas.
Ao levar em consideração o desenvolvimento da execução financeira ligada ao cronograma dos desembolsos financeiros que ocorrem ao longo de um exercício, é imprescindível entender a importância de uma boa montagem sobre o cronograma financeiro para a movimentação dos recursos, já que o dinheiro é transferido por diferentes estruturas do setor público, seja na norma geral, seja na norma federal. Assim, faz-se necessária uma boa programação e fiscalização para que os recursos sejam utilizados de maneira eficiente.
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