| Unidade 2 -
Ao longo da análise histórica brasileira, muito se debateu sobre a formulação de propostas que permitissem melhorar a gestão fiscal das finanças públicas. Nesse contexto, surgiu a Lei de Responsabilidade fiscal, lei nº 101 de 4 de maio de 2000, responsável por estabelecer normas de finanças públicas com o objetivo de aprimorar a gestão fiscal do país nos anos seguintes, ao impor limites e maior responsabilidades sobre os agentes públicos do país.
Ao final desta aula, você será capaz de:
O objetivo básico da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é regulamentar a Constituição Federal (CF) de 1988 sobre as finanças públicas (Tributação e Orçamento), utilizando como base diretrizes internacionais, porque a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e outras providências (BRASIL, 2017).
As bases internacionais que serviram de diretrizes para a formulação da LRF no Brasil foram: I) o Fundo Monetário Internacional (FMI); II) a Nova Zelândia (Fiscal Responsibility Act, de 1994); III) a Comunidade Econômica Europeia (Tratado de Maastricht); IV) os Estados Unidos (Budget Enforcement Act). Através dessas bases, o país incorporou normas e princípios de cada um para a LRF brasileira, além de outros parâmetros, visto que não existia um modelo ótimo (NASCIMENTO; DEBUS, 2002).
Quadro 1 – Leis ligadas à responsabilidade fiscal
Fonte: Garson (2016, p. 484-485).
O Quadro 1 apresenta algumas das leis relacionadas às boas práticas públicas que foram desenvolvidas nas últimas décadas pelo Brasil, sendo que, nesse momento, vamos avançar no desenvolvimento da Lei de Responsabilidade Fiscal no país e nas importantes mudanças que foram proporcionadas após sua implementação, além de viabilizar as regras impostas pela Constituição Federal de 1988.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000) estabelece, em regime nacional, parâmetros a serem seguidos relativos ao gasto público de cada ente federativo (estados e municípios) brasileiro. Para mais informações sobre a LRF, inclusive com dados sobre a LRF, consulte o site da Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao ministério da economia, inclusive com disponibilidade de download da Lei Complementar nº 101/00. Está disponível em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/lei-de-responsabilidade-fiscal>. Acesso em: 18 jun. 2019.
O art. 1º da Lei nº 101/00 estabelece a relação com as finanças públicas. Já em seu primeiro parágrafo explica que
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL, 2017, on-line).
O parágrafo 2º do art. 1º, do capítulo I, Disposições Preliminares, diz que “As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”. E, ainda, o parágrafo 3º do art. 1º apresenta as referências através de diversos incisos (BRASIL, 2017). Os incisos são apresentados em:
I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;
II – a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III – a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município (BRASIL, 2017, p. 8-9).
Por essa lógica, a LRF apresentou uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas, através das contas primárias (resultado primário equilibrado). Assim, o setor fiscal do país poderia ser mais facilmente controlado, tornando-se autossustentável (sem aumento da dívida pública). Consequentemente, o controle da dívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei como a LRF (NASCIMENTO; DEBUS, 2002).
Nascimento e Debus (2002) ressaltam que o conceito mais importante no capítulo I da LRF foi a Receita Corrente Líquida (RCL), em relação aos seus limites legais na medida em que colocou um limite de até 60% da RCL que poderia ser gasto com o total das despesas com pessoal. Agora, após apresentar as disposições iniciais sobre a LRF, podemos continuar avançando no entendimento dessa lei.
Registre-se que, na LRF [...] as informações de receita assumiram importância fundamental. Nela, diversos procedimentos e mecanismos de controle foram estabelecidos, com base em previsão e arrecadação da receita, o que impôs a necessidade de uma atenção especial no tocante à consistência dessas informações.
Fonte: Matias-Pereira (2017, p. 360).
Matias-Pereira (2017) aponta a LRF como uma lei para definir normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, permitindo maior transparência e equilíbrio nas contas públicas, ao exigir dos agentes ligados ao setor público eficiência e eficácia. A LRF, com seu papel de transparência (artigos 48 e 49), permitiu maior controle da sociedade sobre o governo, fazendo com que a ação do governo esteja mais de acordo com o interesse da sociedade.
Em relação às despesas com pessoal, a LRF, em seu art. 19, apresenta a seguinte relação:
Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I – União: 50% (cinquenta por cento);
II – Estados: 60% (sessenta por cento);
III – Municípios: 60% (sessenta por cento) (BRASIL, 2017, p. 19).
Matias-Pereira (2017) ainda relaciona a questão da corrupção, através da LRF, explicando que o art. 26 da LRF dispõe sobre a relação dos recursos públicos com o setor privado, impondo requisitos para destinação desses recursos. Desse modo, o art. 26 é definido como:
A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais (BRASIL, 2017, p. 25).
A LRF é responsável, também, por apresentar sanções de ordem pessoal para o não cumprimentando das diretrizes estabelecidas, como a não divulgação dos dados e atos governamentais, sendo que as sanções também podem ser aplicadas nas próprias instituições. A LRF também impõe, nos artigos 54 e 55, que o governante tem que publicar a cada quatro meses o relatório de gestão fiscal e, no artigo 56, diz que os chefes do poder devem prestar contas ao Tribunal de Contas (MATIAS-PEREIRA, 2017).
Pode-se constatar que a LRF tem na transparência na gestão fiscal – arts. 48 e 49 – um de seus principais pilares de sustentação. A possibilidade da participação da sociedade no processo de prestação de contas da gestão pública mostra-se como um avanço na condução das Finanças Públicas, garantida pela obrigação da geração de relatórios em uma linguagem simples [...] A participação popular poderá ocorrer por meio de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos [...]”.
Fonte: Matias-Pereira (2017, p. 364).
Quadro 2 – Informações sobre a LRF
Fonte: Matias-Pereira (2017, p. 367-368).
As modificações que a LRF introduziu, apontadas ao longo do texto e no Quadro 2, apresentaram significativa evolução em relação às finanças públicas do Brasil e, também, permitiu maior transparência para a sociedade do país. Desse modo, a LRF proporcionou maior controle sobre o orçamento público, aprimorando a responsabilidade fiscal do país seja na União, nos Estados, no Distrito Federal ou nos Municípios (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A LRF proporcionou melhor planejamento, controle, responsabilização, endividamento e fiscalização na economia brasileira a partir dos anos 2000, tanto nas três esferas do governo (União, Estados, Municípios), além do Distrito Federal, quanto entre os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Em relação ao planejamento governamental, a LRF proporcionou uma melhoria significativa ao longo dos anos seguintes em consequência da necessidade da existência de metas, condições para execução orçamentária, previsão, arrecadação e renúncia da receita são exemplos de extrema importância para o planejamento do Estado brasileiro (MATIAS-PEREIRA, 2017).
O controle interno pôde ser aprimorado, através da LRF (em seu próprio art. 67), visto que a melhor regulamentação permitiu avançar no controle interno de Estados e Municípios que não detinham um sistema para tal fim, com a obrigatoriedade de implementação do controle interno para gestão fiscal, sendo analisado pelo Tribunal de Contas. No entanto, ainda existem gargalos nesse quesito que devem ter seu desempenho e efetividade melhorados (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A transparência na execução dos serviços públicos permite que a sociedade consiga aproximar e analisar a utilização dos recursos públicos, como de fato vem ocorrendo no país através da maior publicidade dos atos públicos. Desse modo, a sociedade consegue participar nas decisões de gastos do governo, além de poder acompanhar a forma como estão sendo executadas as políticas econômicas da União, dos Estados ou dos Municípios, mas, ainda pode ser melhorada essa questão, principalmente em relação a Estados e Municípios (MATIAS-PEREIRA, 2017).
Os agentes econômicos envolvidos na administração do setor público, com a LRF, passaram a ter mais responsabilização sobre seus atos na gestão pública do dinheiro público, isto é, surgiram normas legais para punir eventuais desvios de condutas do agente público, inclusive penalmente. Essa evolução permitiu maior fiscalização pela Controladoria-Geral da União (CGU), sendo claro o aumento de intervenções sobre as transferências de capital após a implementação da LRF (MATIAS-PEREIRA, 2017).
Por fim, outra importante ferramenta desenvolvida pela LRF e que impactou positivamente o setor público é sobre o controle da inflação e do endividamento, situações que já levaram o país a passar por graves transtornos ao longo de sua história. Nessa perspectiva, Matias-Pereira (2017) ressalta a preocupação existente com o combate à inflação, ao controlar a possibilidade de endividamento do setor público do país (equilíbrio nas contas públicas), mas argumenta que ainda é necessário aprimorar a regulamentação do endividamento da União.
Quadro 3 – Resumo dos benefícios proporcionados pela LRF
Fonte: Matias-Pereira (2017, p. 371-375).
Dessa forma, a LRF produziu importantes melhorias para o Brasil nas duas últimas décadas (2000 e 2010), ao introduzir novas práticas para o setor público brasileiro e, ao mesmo tempo, permitindo melhor interação da sociedade de maneira geral, seja a nível municipal, estadual ou federal. Assim, apesar de existirem melhorias a serem feitas, são evidentes os avanços proporcionados pela LRF sobre o setor público.
A aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil, nos últimos anos, em que pesem as resistências, dificuldades e distorções, evidencia que foi deflagrado o processo para combater o crônico desequilíbrio fiscal da Administração Pública brasileira, tanto em nível federal e estadual como municipal. Por seu intermédio, objetivou-se o rígido controle do endividamento público nas três esferas governamentais e o estabelecimento do primado da transparência na condução da gestão pública.
Fonte: Matias-Pereira (2017, p. 369).
Durante a década de 2010, a economia brasileira passou por modificações que acabaram por implicar em prejuízos estruturais sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, diminuindo a transparência das contas públicas e tentativas de modificar receitas e despesas do governo através de uma espécie de “contabilidade criativa” na atuação do governo de Dilma Rousseff (NÓBREGA, 2016).
No entanto, devido ao avanço das técnicas de informação após a implementação da LRF, é possível encontrar tentativas de manobras políticas sobre a execução orçamentária, de modo que a sociedade consiga apontar essas tentativas e suas consequências, visto que, como ressalta Nóbrega (2016), é possível saber:
[...] o valor dos dividendos das empresas estatais e as receitas não recorrentes derivadas das concessões dos serviços de infraestrutura, muitas das quais foram aceleradas justamente para ajudar no cumprimento de metas de superávit primário (NÓBREGA, 2016, p. 50).
Nesse contexto, modificações sobre a forma de atuação da política fiscal, com impactos sobre a LRF e os valores das finanças públicas do país, acabaram levando a divergências entre os números adotados pelo governo e os analistas dos mercados em relação ao cálculo do superávit primário e da dívida pública líquida, porque existia um diferencial entre a metodologia utilizada nos cálculos entre o mercado e o governo (NÓBREGA, 2016).
Essas modificações de curto prazo acabaram por minar a confiança (expectativa) dos agentes sobre o governo, inclusive no mercado internacional, e com o avanço da crise política econômica no país, o Brasil acabou vendo sua nota de classificação de risco diminuída pelas agências de classificação de riscos, como é o caso da Standard&Pool (NÓBREGA, 2016). No entanto, Matias-Pereira (2017) argumenta que, nos últimos anos, o país começou a retomada de maior controle sobre o setor público, ao expandir medidas já tomadas nos Estados e Municípios para o Governo Federal.
A LRF, nos últimos anos, passou a avançar para maior controle sobre o setor público federal ao introduzir algumas modificações, tais como: I) coibir que despesas sejam camufladas por meio de práticas administrativas irregulares; II) evitar que as dívidas dos Estados e Municípios sejam corrigidas por índices que não contribuem para o equilíbrio fiscal dos mesmos; III) impor ao governo federal as mesmas regras já impostas aos Estados e Municípios.
Fonte: Matias-Pereira (2017).
A Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011 é conhecida como a Lei de Acesso à Informação (LAI) que regula o acesso a informações, previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências (BRASIL, 2011).
Segundo o próprio site de acesso a informação mantido pelo Governo Federal, a LAI tem como objetivo garantir a efetividade do acesso à informação pública, fazendo com que exista uma legislação sobre direito à informação de modo que possa ser observado um conjunto de padrões estabelecidos com base nos melhores critérios e práticas internacionais. Através da LAI, foi possível impor que o acesso às informações é regra no setor público, com o sigilo sendo apenas a exceção (BRASIL, 2019).
Outra questão interessante que a LAI proporcionou para o país foi que o requerente não precisa dizer por que e para que deseja utilizar as informações públicas, proporcionando maior liberdade para a utilização dos dados públicos. Além disso, para que o caráter de acesso a informação seja universal, não é cobrado nenhum valor monetário dos agentes econômicos que desejam a informação (BRASIL, 2019).
Com a publicidade das informações públicas de forma gratuita e de fácil acesso, o controle do setor público pela sociedade fica mais simples e eficiente, já que qualquer um pode acessar as informações. Além disso, a hipótese para a utilização de sigilo sobre as informações é limitada, impedindo que agentes públicos decretem sigilo sobre toda informação do setor público. Nesse contexto, a divulgação das informações deve ser proativa pelo setor público e, ainda, foram criados procedimentos e prazos para facilitar o acesso à informação pela sociedade brasileira (BRASIL, 2019).
A Lei nº 12.527/11 explica em seu art. 1º que esta lei dispõe:
sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal (BRASIL, 2011, on-line).
Ainda, em seu parágrafo único, diz que se subordinam ao regime desta lei:
I – os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público; II – as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (BRASIL, 2011, on-line).
Desse modo, as informações pertencentes ao setor público brasileiro devem ser públicas, com acesso gratuito, de modo a permitir que todo agente econômico da sociedade tenha acesso à informação (Lei de Acesso à Informação). Assim, medidas que possam diminuir o livre acesso à informação ou negar a disponibilidade dos dados ferem a LAI e podem ser questionadas em órgão competente através de recursos e reclamação, como é o caso da Controladoria-Geral da União (CGU), Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e Ministério Público Estadual (BRASIL, 2019).
Mais informações sobre a Lei de Acesso à Informação podem ser encontradas no próprio site de acesso à informação do Governo Federal: <http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/conheca-seu-direito/a-lei-de-acesso-a-informacao>. Acesso em: 18 jun. 2019.
Como é possível analisar na Figura 1, desde que a LAI foi implementada, é crescente o número de pedidos de acesso a informações sobre a atividade pública, demonstrando que diversos agentes econômicos da sociedade têm interesse em analisar os dados relativos ao setor público do país. Ainda vale destacar que, apesar do crescente número de pedidos de acesso à informação ao longo dos últimos anos, o país conseguiu diminuir o tempo médio de respostas no ano de 2017 em relação ao ano anterior (2016), o que demonstra certa eficiência e compromisso do setor público na publicidade dos dados públicos (BRASIL, 2018).
A criação de mecanismos que auxiliem a gestão fiscal dos recursos públicos, se bem desenhadas, impulsionam o controle das finanças públicas do país ao longo do tempo. Nesse contexto, a LRF
É responsável por apresentar diretrizes para o bom andamento das finanças públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) apresenta as diretrizes para a boa gestão fiscal das finanças públicas do país.
Apresenta conceitos sobre a responsabilidade do comério exterior do país.
A LRF não tem relação direta com o comércio exterior, sendo dedicada às finanças públicas do governo.
Aponta para uma análise multissetorial da agricultura e pecuária no Brasil.
A LRF apresenta temas sobre as finanças públicas, não sobre agronegócios (agricultura e pecuária).
É o conceito de responsabilidade ligado aos agentes privados no comércio.
A LRF não apresenta diretrizes sobre a responsabilidade dos agentes privados na economia, mas, sim, do setor público.
Trabalha com a ideia de aumento contínuo dos tributos ao longo dos anos.
A LRF trabalha com a ideia de que o equilíbrio fiscal proporciona maior estabilidade nos tributos, sem a necessidade de aumentos para manter a estabilidade fiscal.
A LRF tem como objetivo aprimorar a questão fiscal do país, com o objetivo de manter o equilíbrio orçamentário ao longo do tempo. Assim, a LRF deve ser cumprida por quem?
Pelas empresas privadas, para guiar as declarações.
A LRF está relacionada com o setor público, não com o setor privado.
Pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
A LRF deve ser cumprida pelos agentes públicos, tais como: União, Estados, Distrito Federal, Municípios, Poder Legislativo, Executivo e Judiciário.
Pelos Municípios que podem aumentar sua oferta de moeda independentemente.
A LRF apresenta diretrizes para Municípios, no entanto, eles não podem controlar a oferta de moeda no Brasil.
Pela União que deve expandir seus gastos para alcançar seu superávit público.
A expansão dos gastos diminui o superávit primário, pelo menos no curto prazo, visto que aumentam os gastos em relação a uma receita dada.
Pelos Estados que utilizam a LRF para aumentar gastos e retirar dinheiro da União.
Os estados não têm poder de retirar compulsoriamente o dinheiro da união, além disso a LRF é utilizada para controlar gastos.
Caro(a) aluno(a), pela observação dos aspectos relacionados ao longo do texto, conclui-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi de grande importância para aprimorar o ambiente regulatório relativo às finanças públicas ao estabelecer regras, limites e possíveis punições dos agentes públicos envolvidos na atividade pública. Além disso, a melhoria na publicidade dos dados permitiu maior envolvimento da sociedade na regulação pública.
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