Dívida Pública

Qualquer dívida ocorre quando algum agente econômico (famílias, empresas, governo) recebe determinada quantidade de dinheiro, assumindo o compromisso de devolver esse dinheiro em determinado prazo, seja o montante inteiro, seja em parcelas ao longo desse período. Por essa lógica, a dívida pública se refere à dívida do governo que assume um conjunto de compromissos pelo Estado com terceiros; em outras palavras, são os compromissos assumidos pelo setor público decorrentes das operações de crédito para atendimento das necessidades públicas (CREPALDI; CREPALDI, 2013).

Cabe ressaltar que existem diferentes conceitos em relação à dívida pública contraída, como é o caso da dívida flutuante, fundada ou consolidada. A dívida flutuante está relacionada com o curto prazo, sendo contraída pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em um prazo não superior a 12 meses, quer como administrador de terceiros, confiados à sua guarda ou para atender as necessidades momentâneas de caixa (CREPALDI; CREPALDI, 2013).

Já a dívida fundada tem prazo superior a 12 meses, sendo resultado das operações de crédito para atender a um desequilíbrio orçamentário, financiamento de investimentos ou programas sociais. Para a sua contratação, é necessária autorização legislativa específica, salvo no caso de empréstimos a fundo perdido, com sua contração ocorrendo por meio de contratos ou emissão de títulos públicos (CREPALDI; CREPALDI, 2013).

Por fim, a dívida consolidada é toda e qualquer obrigação contraída pelo governo na medida em que precisa de financiamentos ou empréstimos. Para tanto, devem ser elaborados contratos, emissão ou aceite de títulos ou concessão de garantias, desde que represente um compromisso assumido em um exercício para resgate em exercício subsequente (mais de 12 meses). Desse modo, a dívida consolidada é resultante de operação de crédito realizada em longo e médio prazos, com o seu pagamento sendo feito em outro exercício financeiro que não o contratado (CREPALDI; CREPALDI, 2013).

Uma complicação da dívida pública é o horizonte temporal político, pois, em determinados momentos, o político pode não realizar uma contenção dos gastos públicos (ajuste fiscal) para não beneficiar um possível sucessor de outro partido, visto que este poderia expandir os gastos em decorrência da contenção passada. Nesse contexto, o horizonte de tempo relevante é o de permanência no cargo, no entanto cabe ressaltar que existem restrições para o aumento contínuo do déficit público (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Segundo o site do Fundo Monetário Internacional (FMI), a definição sobre a dívida bruta é de todos os passivos que exigem pagamento futuro de juros e/ou principal pelo devedor ao credor. Isso inclui obrigações de dívida na forma de direitos de saque especiais, moeda e depósitos; títulos de dívida; empréstimos; seguros, pensões e esquemas padronizados de garantia; e outras contas a pagar. No site do FMI, o termo dívida pública é usado no monitor fiscal para simplificar como sinônimo de dívida bruta do governo geral, a menos que especificado de outra forma (FMI, 2019).

Na Figura 1, é possível verificar o nível da dívida bruta em relação ao PIB de praticamente todos os países do planeta, com exceção dos países de cor cinza. Os diferentes tipos de cores facilitam a visualização gráfica da figura, assim, quanto mais escura for a cor, maior será o nível da dívida bruta em relação ao PIB do país, sendo a cor verde com o menor nível de dívida em % do PIB, isto é, menor do que 25%.

Ainda em relação às cores da Figura 1, na sequência, a cor amarela apresenta países com dívida em % do PIB no patamar entre 25 e 50%. A seguir, a cor laranja apresenta os países com dívida em % do PIB entre 50 e 75%. Agora, a cor rosa apresenta os países com dívida em % do PIB acima de 75%, mas abaixo de 100%. Por fim, a cor vermelha apresenta a dívida em % do PIB dos países que estão em patamares superiores a 100%.

A dívida pública brasileira

Ao longo dos estudos sobre as finanças públicas, são analisados diversos fatores que envolvem o ambiente ligado ao setor público, inclusive a importância de um orçamento equilibrado para auxiliar no controle das finanças públicas e a execução orçamentária e financeira. Normalmente, a irresponsabilidade fiscal acaba impactando em rápidas elevações da dívida pública na medida em que se perde o controle sobre as finanças públicas. Aliás, o controle também auxilia na manutenção de uma política consistente ao impedir que medidas populistas de curto prazo se tornam uma constante entre os governantes.

Apesar de o equilíbrio ser visto de forma importante nas finanças públicas, o governo pode atuar em momentos de baixa do ciclo econômico para estabilizar a economia ou nos períodos de pleno emprego. No governo, mesmo com o equilíbrio sendo defendido pela maior parte dos economistas, fazendo com que o Estado restringe o seu consumo e os seus investimentos, ainda é razoável pensar que, do ponto de vista conjuntural, o déficit pode ser justificável se decorre de despesas para a remoção dos pontos de estrangulamento oriundos da precariedade da rede de serviços públicos (BALEEIRO, 2015).

No Brasil, durante a década de 1980, uma política conhecida como senhoriagem foi utilizada para que a relação dívida pública em % do PIB não subisse de forma demasiada. Assim, durante o início da década de 1990, o país tinha uma dívida pública próxima ao do início da década de 1980, mesmo essa década sendo de grande instabilidade econômica e seguida de déficits públicos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Na Figura 2, apresenta-se a senhoriagem real que corresponde ao fluxo nominal de emissão de base monetária durante o ano (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016). Já a Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP), no conceito operacional, é o resultado nominal excluindo a parcela referente à atualização monetária da dívida líquida.

Na Figura 2, é possível verificar que, durante a década de 1980, o déficit público tende a ser maior do que a senhoriagem real, enquanto, durante o início da década de 1990,  a tendência acaba sendo revertida com a senhoriagem sendo maior que a NFSP. A partir de 1995, a tendência é revertida novamente, com a senhoriagem ficando menor do que o déficit público brasileiro (NFSP). Enquanto a NFSP é maior que a senhoriagem, a dívida pública acaba crescendo; por outro lado, quando a senhoriagem supera a NFSP, a dívida pública apresenta tendência de queda (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Outro ponto que influenciou a diminuição do déficit público foi a própria queda da NFSP durante o início da década de 1990 em relação à segunda metade da década de 1980. No tocante à segunda metade da década de 1990, a receita de senhoriagem caiu drasticamente devido à implementação, com sucesso, do Plano Real de estabilização inflacionária, fazendo com que a inflação sofresse uma drástica queda (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Agora, analisaremos a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e a Dívida Bruta do Governo-Geral (DBGG). A primeira, uma das variáveis mais citadas pelos analistas de finanças públicas, refere-se à dívida do setor público não financeiro e do Banco Central, excluídos os respectivos créditos, ou seja, as dívidas dos bancos públicos não são contabilizadas, somente os ativos e passivos financeiros do Banco Central (LIMA, 2015).

Lima (2015) elucida que a DBGG concerne aos débitos do Governo Federal, Estadual e Municipal com outros agentes econômicos. Outra questão importante de ressaltar, segundo Lima (2015, p. 239), é que: “o conceito de ‘Governo-Geral’ é menos abrangente do que o de ‘Setor Público. No Governo-Geral, não se incluem as atividades empresariais do governo nem a base monetária’’.

Na Figura 3, é possível analisar três diferentes conceitos sobre a dívida pública do Brasil durante os últimos anos: I) a dívida bruta do governo geral (DBGG); II) a dívida líquida do setor público (DLSP); III) a dívida líquida do governo geral (DLGG). A DBGG até 2009 ficou próxima dos 60% do PIB, apresentando consecutivas quedas até chegar em um patamar próximo de 50% no final de 2013, assim se mantendo entre 50 e 60% durante esse período (2006-2013). Já no período recente (após 2013), a DBGG passou a ter uma trajetória de crescimento em consequência da crise política econômica que o país passou, passando rapidamente dos 60% já no início de 2015 e, no final de 2018, encontrava-se próxima dos 80%.

Note, caro(a) estudante, que a DLSP e a DLGG apresentaram uma trajetória de queda entre 2006 e 2013 de forma mais forte que a DBGG, saindo de um patamar próximo de 50% do PIB em 2006 para, aproximadamente, 30% do PIB em 2013, inclusive se mantendo estabilizada até o início de 2015, quando também passou para uma trajetória de elevação da dívida pública decorrente do mesmo motivo que a DBGG. No ano de 2018, as dívidas líquidas já chegaram próximas do patamar de 60% do PIB.

Um dos grandes motivos que contribuiu para que a dívida pública líquida tivesse uma queda acentuada durante o período analisado foi a política de acumulação de reservas internacionais do Brasil durante a década de 2000. Com isso, o país passou a ter uma quantidade elevada de dólares, como o crédito do Banco Central que pode ser abatido da dívida líquida. Apesar de a dívida líquida do país não estar em um patamar extremamente alto, cabe ressaltar que a trajetória de crescimento dos últimos anos é de bastante preocupação, necessitando a volta do crescimento econômico e do superávit primário para a retomada de uma trajetória declinante da dívida pública.

Modificações recentes sobre o Endividamento dos Estados Brasileiros

Caro(a) estudante, ao longo da seção anterior, foi trabalhada a dinâmica da dívida pública do país, trabalhando diferentes conceitos relacionados à dinâmica da dívida pública. Um problema que ainda não foi abordado é a questão dos gastos dos estados brasileiros e o seu impacto sobre a dívida pública. Isso porque o descontrole dos gastos dos governos estaduais do país acaba por impactar na dívida pública do governo federal, prejudicando a sociedade brasileira de maneira geral.

Nesse contexto, o país, nos últimos anos, começou o debate sobre a possibilidade de dificultar o endividamento indiscriminado dos estados em decorrência da crise econômica que o país passou e a sua consequente limitação de gastos públicos ao longo do tempo. Assim, em 14 de agosto de 2018, saiu a Portaria nº 569 que estabeleceu regras em relação aos termos, da periodicidade e dos sistemas relativos ao encaminhamento das informações por Estados, Distrito Federal e Municípios para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa (BRASIL, 2018).

Ademais, no mesmo ano, outras medidas foram tomadas para melhorar a relação de controle dos gastos públicos referentes aos estados brasileiros por meio da Portaria nº 881, de 18 de dezembro de 2018, que foi responsável por regulamentar o limite a contratar operações de crédito para o Estado, Distrito Federal ou Município de capital signatário do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal ou Programa de Acompanhamento Fiscal, de que tratam a Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e a Lei Complementar nº 148, de 25 de novembro de 2014, respectivamente (BRASIL, 2018).