Um Breve Entendimento sobre a Elaboração da LOA

Quando uma comunidade sofre com algum problema de infraestrutura, ou qualquer outro tipo de deficiência que interfira na qualidade de vida da população, e não possui recursos suficientes para a resolução dele, a Prefeitura pode solicitar providências do Governo Federal. O povo brasileiro decidiu que o Estado deve planejar suas políticas públicas em conjunto com os segmentos representativos da sociedade civil. Por meio de audiências públicas, o governo apresenta e discute as ações que farão parte do plano de governo. É nesse plano de trabalho de governo que se apresenta de forma detalhada e objetiva o Projeto de Lei Orçamentária Anual, o qual chamamos de PLOA. A essa fase chamamos de elaboração da LOA.

A execução da LOA (e controle)

Inserimos o termo “Controle” ao lado do tópico da Execução da LOA, visto seu caráter legal, essencial e de validação. Vamos compreender o motivo! Na fase de execução da LOA, ela terá de ser realizada em conformidade com o PPA e LDO, cabendo ao Poder Legislativo fiscalizar e, se necessário, intervir, caso o Poder Executivo não esteja executando a LOA conforme planejado. Como vamos analisar mais à frente, o controle pode ser feito de forma social, envolvendo a participação da sociedade, ou institucional, através dos órgãos de controle interno e externo, a exemplo do TCU.

É importante mencionar que a responsabilização fiscal foi intensificada na gestão pública. A despesa sem previsão no PPA, LDO e LOA está sendo classificada como falha grave e, por isso, devemos estar atentos. Exemplo disso é a aprovação das contas da Presidência da República, realizada pelo TCU.

Vamos analisar e compreender o fluxo da LOA para entendermos em que momento podemos exercer o controle social:

Assim, você compreendeu que a LOA tem como finalidade principal estimar as receitas que o governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que serão realizadas com tais recursos. A LOA é uma autorização de gastos, mas não uma obrigação de gastar.

Essa, inclusive, é chamada de a “Regra de Ouro”, reforçada pelo art. 12, §2º da Lei nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)) e que estabelece que o montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital da LDO, implicando na determinação legal da admissão do endividamento só para realização de investimento ou abatimento da dívida. “§2º - O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.”

No entanto, justamente com fundamentação da LDO, o governo apresenta seus Projetos de Lei Orçamentária Anual com a estimativa de operações de crédito que não observam essa regra, embora condicionadas à aprovação dos projetos de lei de crédito suplementar ou especial, como podemos verificar na tabela a seguir (referente ao PLOA 2019):

Observe que a parcela de operações de crédito excedente ao limite constitucional alcança o montante superior a R$ 258 bilhões. Dessa forma, as parcelas de despesa que devam ser custeadas com esses recursos estão igualmente condicionadas à aprovação dos mencionados projetos de lei. Assim, podemos concluir que o princípio do equilíbrio baseia-se no fato de receitas e gastos públicos do orçamento deverem coincidir entre si.

Vamos analisar a perspectiva do Controle sobre a “Regra de Ouro”:

REGRA DE OURO. ACÓRDÃO Nº 2708/2018 - TCU - Plenário
9.2. determinar à Secretaria de Orçamento Federal, com fundamento no art. 9º, inciso I, do Decreto 9.035/2017, que adote as medidas necessárias para inclusão de Demonstrativo do Cumprimento da “Regra de Ouro”, nos termos do art. 167, inciso III, da Constituição Federal, na relação das Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) referente ao exercício de 2020, em atendimento aos princípios da publicidade e da transparência na gestão fiscal, consignados no art. 37 da Constituição Federal e no art. 1º, § 1º, da LC 101/2000, combinados com o art. 6º, § 1º, inciso II, da Resolução 48/2007 do Senado Federal; [...]
9.4. determinar à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Fazenda – MF e ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MP, com fundamento no que dispõe o art. 3º, inciso I e o art. 41, inciso III, ambos da Lei 13.502/2017 e o art. 4º, inciso I, da Lei 10.180/2001, que:
9.4.1. adotem, em conjunto, ações com vistas ao aperfeiçoamento sobre a forma de apuração e demonstração da regra de ouro, nos termos do art. 167, inciso III, da CF/1988, a exemplo de estudo fundamentado, contemplando, pelo menos, os seguintes requisitos:
9.4.1.1. proposição de aprimoramentos legislativos e de regulamentação da “Regra de Ouro”, tendo em vista a adoção de mecanismos preventivos e correcionais;
9.4.1.2. análise sobre a viabilidade e possíveis implicações decorrentes da implantação de padrão único para demonstrar o cumprimento da “Regra de Ouro” na elaboração e execução do orçamento, por meio da exclusão das empresas estatais independentes;
9.4.1.3. análise acerca da viabilidade e das possíveis implicações decorrentes de eventual incorporação da estimativa da variação da subconta da Dívida Pública na verificação da “Regra de Ouro” na elaboração do orçamento;
9.4.1.4. apresentação de metodologia de apuração, forma de divulgação e prazo de elaboração compatível com a prestação de contas do Presidente da República;
9.4.1.5. avaliação dos impactos da implementação das mudanças previstas e a eventual necessidade de período de transição;

Percebeu a importância? Dessa forma, podemos afirmar que a execução da LOA ocorre concomitantemente com o controle (fiscalização), como nós pudemos observar na prática no caso da “Regra de Ouro”. A etapa do controle é essencial para assegurar a legitimidade da execução.

Mas como é acompanhada a execução da LOA? Vamos conhecer um exemplo da execução orçamentária da LOA. Na tabela a seguir, está a execução da LOA no estado de Alagoas em 2014:

Percebeu que os Orçamentos da União dizem respeito a toda população, pois geram impactos diretos na vida dos brasileiros? Assim, podemos afirmar que as considerações políticas da conduta, de responsabilidade do Estado, interferem diretamente na interpretação do eu, ou, ainda, da sociedade, nas considerações morais da conduta humana. Ora, se a LOA precisa ser executada em conformidade com o PPA e LDO e esses foram planejados e estabelecidos para refletir a necessidade da população, qualquer desvio na execução da LOA atingirá, direta ou indiretamente, a população. Toda a tramitação da LOA, inclusive, pode ser objetivo de nossa análise e acompanhamento.

Dessa forma, entendemos que ouvir a sociedade, envolvê-la, planejar em conjunto, coordenar de forma coerente, possuir base e fundamentações sólidas acerca dos controles internos e da gestão de riscos é essencial para o alcance dos resultados demandados pela sociedade, podendo ser acompanhados através de indicadores que possam ser mensurados e divulgados com total transparência, de modo que esses resultados sejam amplamente conhecidos pela própria sociedade. A efetividade zela pela boa governança e deve garantir que os processos e instituições governamentais produzam resultados que vão ao encontro das necessidades da sociedade, ao mesmo tempo que fazem o melhor uso possível dos recursos à sua disposição.

Quando falamos sobre inclusão e participação, referimo-nos à importante participação pública da sociedade, não apenas na discussão das propostas, mas na fiscalização desses recursos e na conclusão das propostas. Dessa forma, a sociedade deve participar não apenas da elaboração dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO, LOA), mas, inclusive, do processo de apreciação e votação nas casas legislativas. Devemos ser mais inclusivos e participativos!

Na fase da execução, ainda é possível recorrer ao recurso da Desvinculação de Recursos da União (DRU). O que seria a DRU e qual o seu papel na execução do Orçamento da União? A DRU é um importante mecanismo para o Poder Executivo, que consegue ter liberdade de caixa para gastar uma parte da arrecadação livre de carimbos.

Com a DRU, 20% das vinculações são desconsiderados, e o governo ganha mais flexibilidade para usar os recursos nas finalidades que considere necessárias. A desvinculação de receitas tornou-se necessária para enfrentar o alto grau de receitas no Orçamento Geral da União impostas pela CF/1988. Não é lei, decreto ou emenda parlamentar, mas um fundo de investimento público que dá mais liberdade para o governo gastar. Há alguns anos, foi aprovado a DRU no âmbito estadual e municipal, passando a se chamar de DREM.

Esse mecanismo, que era para ser provisório, já foi renovado por diversas vezes. Na verdade, a DRU vem sendo prorrogada continuamente desde sua criação em 1994 pelo economista Raul Velloso. A DRU é vista como um mecanismo para aumentar o superávit fiscal e melhorar a qualidade dos gastos.

Apenas para você ter uma ideia do impacto financeiro e da flexibilidade que o governo adquire com a aprovação e utilização da DRU, o governo chega a receber um orçamento extra de R$ 118 bilhões, como ocorreu em sua aprovação em 2017. Devido a isso é que a DRU se tornou um mecanismo de gestão definitivo, visto que se tornou quase que inviável governar sem a DRU. Assim, a destinação de recursos para a saúde e educação não sofreu interferências.