| Unidade 3 -
Caro(a) aluno(a), a finalidade do Estado, de uma forma geral, é a realização do bem comum, atendendo às necessidades sociais. Para custear a sociedade como um todo, é necessário um dispêndio muito grande de dinheiro.
Entre as várias atividades do governo, existe a figura da atividade financeira. Assim como na vida pessoal, é preciso saber o valor de receitas e despesas para que se possa ocorrer um equilíbrio entre elas. Esse controle pode ser assim denominado orçamento.
Os primeiros movimentos na aceitação de orçamentos públicos padronizados datam da década de 30. O orçamento público, no Brasil, passou por várias transformações até chegar nos dias atuais.
Dessa forma, ao final desta aula, você será capaz de:
O orçamento público é um instrumento de planejamento da ação do governo que, basicamente, localiza-se a previsão de despesas e de receitas para um período determinado.
Berner e Sousa (2018, p. 50) definem: “O orçamento Público é um instrumento que efetua o planejamento do governo constituído de despesas fixadas pelo Legislativo a qual autoriza o Executivo a realizar estas despesas no exercício financeiro por meio de arrecadação de receitas estimadas.”.
Lima (2018, p. 01) trata o orçamento público
[...] como planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, os planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificação de receitas a serem obtidas e dos dispêndios a serem efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à sociedade.
“O orçamento é instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto dos ingressos e das aplicações de recursos em determinado período.” (BRASIL, 2018, p. 15).
A atividade de orçar está intimamente ligada à atividade de planejar. Podemos traçar uma análise paralela entre um orçamento familiar e o orçamento público. Na vida familiar/particular, temos de administrar os nossos próprios recursos, isto é, o quanto ganhamos em relação às nossas despesas, de modo a evitar que fiquemos sem o necessário para viver. Assim, o Estado brasileiro também sente a necessidade de realizar um planejamento adequado para as finanças com a finalidade de alcançar o desenvolvimento.
O Orçamento Público pode ser estudado sobre diferentes naturezas: política econômica, administrativa, jurídica, contábil e financeira. Quando se olha para o orçamento como resultado do processo de avaliação de demandas e de escolhas entre possíveis alternativas, tratamos a respeito da sua natureza política. A natureza econômica se destaca pelas questões fiscais, ous eja, receitas, despesas, déficits e dívidas. O orçamento tratado como lei, em que se estima a receita e autoriza tetos de despesa, define a sua natureza jurídica. Como natureza administrativa, o orçamento tem o papel de ser instrumento de gestão. Ao antecipar os fluxos de arrecadação e de pagamento, o orçamento é um instrumento financeiro. A natureza contábil, por meio das contas, antecipa o resultado patrimonial e global da gestão.
Fonte: Giacomoni (2017).
Segundo o Portal da Câmara dos Deputados (2019, on-line), o primeiro orçamento data de 1830 e foi “aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1831 (de 1.7.1831 a 30.6.1832).”.
O orçamento a partir desse momento tornou-se um verdadeiro instrumento de administração que apresentava as atividades econômicas e financeiras do governo, antes tratado somente como um instrumento político de finanças públicas (CREPALDI; CREPALDI, 2013).
O Portal da Câmara dos Deputados disponibiliza um resumo da Evolução Histórica no Brasil sobre o Orçamento da União. Confira em: <https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/cursopo/HistoricoBrasil>. Acesso em: 14 jun. 2019.
A história da evolução conceitual do orçamento público é dividida em duas fases: orçamento tradicional e orçamento moderno.
O Manual Técnico de Orçamento pode ser acessado por meio do link: <https://bit.ly/2RqYdEyf>. Acesso em: 14 jun. 2019.
É um importante instrumento de apoio aos processos orçamentários.
Conhecido também como clássico, o orçamento tradicional era um documento que constava apenas a previsão da receita e autorização da despesa para um período de um ano dissociado de qualquer planejamento, cujo foco se respalda aos gastos. A forma de elaboração era centrada no controle contábil, sem qualquer ênfase no controle da gestão dos recursos.
Crepaldi e Crepaldi (2013, p. 22) afirmam: “O orçamento clássico ou tradicional consistia em um plano contábil, em que os governos tinham atividades e ações bastante limitadas e trabalhavam em um regime de rígido controle das despesas públicas.”.
A função principal do orçamento tradicional era possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os executivos. Preocupava-se em manter o equilíbrio financeiro e evitar, ao máximo, a expansão de gastos (GIACOMONI, 2017).
O orçamento se pauta na projeção das alocações realizadas no passado, não tendo nenhuma preocupação com ações específicas na resolução de problemas da sociedade.
O orçamento tradicional/clássico se estendeu até a década de 60.
Tabela 1 - Nome da tabela
Fonte: fonte aqui.
A partir da Lei nº 4.320/64, o Governo Federal passou a utilizar o orçamento moderno. Destacam-se, nessa fase, dois tipos de orçamento: orçamento de desempenho e orçamento-programa.
No orçamento de desempenho, a preocupação do gestor é saber o que o Governo realiza e não como ele compra. Caracteriza-se pela apresentação do objeto do gasto e um programa de trabalho, contendo as ações que foram desenvolvidas. Nesse tipo de orçamento, não há vinculação com o orçamento anterior.
O orçamento-programa foi introduzido nos Estados Unidos no final da década de 1950 com o nome PPBS (Planning Programming Budgeting System). No Brasil, foi instituído em 1964, pela Lei nº 4.320/64 e pelo Decreto-Lei nº 200/67.
Esse instrumento é entendido como um plano de trabalho de planejamento da ação do governo. Identifica os programas de trabalho, projetos e atividades, estabelecendo objetivos e metas a serem implantadas e a sua previsão de custos relacionados.
“O orçamento-programa, parte integrante do plano de governo que efetua o detalhamento das despesas por meio da política econômica, faz a previsão para o próximo exercício, evidenciando os objetivos e metas de programas de trabalhos bem como a destinação dos recursos praticados nos programas” (BERNER; SOUSA, 2018, p. 54).
Em 1988, a Constituição Federal CF estabeleceu a normatização da matéria orçamentária por meio do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
No orçamento de Desempenho, a preocupação não gira só em torno dos gastos, mas, sim, com a preocupação com o resultado dos gastos. Os gastos são explicados por seus programas de trabalho e como esses recursos serão destinados à unidade.
Berner e Sousa (2018, p. 53) conceituam:
[...] também conhecido como pós-tradicional, tem como objetivo verificar quais são os destinos dos recursos financeiros praticados pela gestão pública. Esse tipo de orçamento atenta-se aos resultados dos gastos não somente com o gasto em si. Nesse tipo de orçamento não há vinculação com o orçamento anterior.
É uma técnica utilizada para a elaboração do orçamento-programa. Na fase de elaboração da proposta orçamentária anual, deve-se ter justificativas dos gastos em sua totalidade a cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
A sua origem data de 1968, por meio de uma experiência desenvolvida por Peter A. Pyhrr, no Texas, nos Estados Unidos. Surge no sentido de combater o aumento dos gastos e a ineficiência na utilização/alocação dos recursos. Não leva em consideração os dados históricos de receitas e despesas de forma a não perpetuar erros históricos.
Paludo (2017, p. 14) trata a respeito das principais características do Orçamento Base Zero:
[...] foca em objetivos e metas atuais; analisa o custo-benefício dos projetos e atividades; identifica e elimina duplicidades; assegura a alocação racional de recursos; fornece subsídio para tomada de decisão (apresenta várias opções, vários "pacotes de decisão"); facilita o controle de resultados; exige funcionários capacitados em matéria orçamentária.
No orçamento base zero, toda despesa é considerada uma despesa nova, independentemente de se tratar de despesa continuada oriunda de período passado ou de uma despesa inédita/nova.
O Orçamento participativo é uma técnica e não propriamente um orçamento. Esse mecanismo é utilizado para ouvir as demandas prioritárias da população, em que os cidadãos, por meio de assembleias, participam da elaboração dos orçamentos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) dispõe sobre o orçamento participativo em seu art. 48. Parágrafo único: “A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.” (BRASIL, 2000).
É uma técnica de elaboração orçamentária em que os itens da receita e da despesa sofrem um ajuste marginal a cada ano, corrigindo o valor monetário da moeda.
“O Orçamento Incremental é aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis.” (PALUDO, 2017, p. 14).
Tabela 2 - Tipos de orçamento público
Fonte: Adaptada de Paludo (2017).
Os princípios orçamentários normatizam e norteiam a elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento público. Estão elencados na Constituição Federal, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei nº 4.320/64.
Tal princípio indica que as autorizações orçamentárias para arrecadação e realização das despesas devem ser feitas por meio de Lei aplicável a toda Administração Pública. Berner e Sousa (2018, p. 66) afirmam: “[...] todos os entes públicos estão sujeitos a cumprir a legislação com a finalidade de benefícios à sociedade, estes sofrerão penas se houver desvios e práticas ilícitas em benefício próprio [...]”.
A autorização concedida pelo Poder Legislativo, para a realização de despesas e arrecadação de receitas, não pode ser concedida por prazo indefinido, pois, assim, o Governo perderia o controle. Em razão disso, definiu-se, no art. 2° da Lei nº 4.320/64, que a cada ano financeiro (12 meses) seja elaborada uma nova lei orçamentária. No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (01 de janeiro a 31 de dezembro) (BRASIL, 1964).
Pelo princípio da Unidade, não se admite orçamentos paralelos e tal princípio está voltado à movimentação financeira do Tesouro. O seu objetivo é a fiscalização orçamentária e financeira do Legislativo.
O princípio da unidade ensina que o orçamento deve ser uno, ou seja, no âmbito de cada esfera de Governo (União, estados e municípios) deve existir apenas um só orçamento para um exercício financeiro. Cada esfera de Governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existem o orçamento da União, o de cada estado e o de cada município (PALUDO, 2017, p. 23).
Segundo o art. 3 da Lei nº 4.320/64, a lei de orçamento compreenderá todas as receitas e todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada.
O tema universalidade orçamentária foi tratado pelo art. 165 da Constituição Federal:
§ 5º: A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público
(BRASIL, 1988, on-line).
Dessa forma, o orçamento deve conter todas as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas em um determinado período.
O princípio do orçamento bruto está explícito na Lei nº 4.320/64, especificamente em seu art. 6: “Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
“Procura-se com esta norma impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas que serão efetuadas por outras entidades e, com isso, impedindo sua completa visão, conforme preconiza o princípio da universalidade.” (PALUDO, 2017, p. 23).
Pelo princípio da exclusividade, a Lei de Orçamento deverá tratar apenas de matéria financeira, excluindo-se dela qualquer outro dispositivo estranho.
Esse princípio consta no § 8º do art. 165 da Constituição Federal:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei
(BRASIL, 1988, on-line).
No sentido de impedir que a Lei de Orçamento fosse utilizada como meio de aprovação de outras matérias que não possuíam vínculos com questões financeiras, surgiu esse princípio (GIACOMONI, 2017).
A finalidade desse princípio é apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas e classificando as despesas em níveis detalhados que possam facilitar a análise da origem dos recursos e a sua aplicação. Não são permitidos os lançamentos de valores globais, de forma genérica, ilimitados e sem discriminação.
Esse princípio consta no § 1º do art. 15 da Lei nº 4.320/1964:
Na lei de orçamento, a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos; § 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a Administração Pública para consecução dos seus fins
(BRASIL, 1964, on-line).
ELEMENTOS DE DESPESA: indicam os objetos de gastos que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins, tais como pessoal, material e serviço.
Para classificar uma despesa quanto à sua natureza, devem ser identificados: a Categoria Econômica e o Grupo de Despesa a que pertence; a forma de sua realização ou Modalidade de Aplicação; e, finalmente, o seu objeto de gasto ou Elemento de Despesa. A despesa será classificada por uma numeração no total de 6 (seis) dígitos.
Fonte: Crepaldi e Crepaldi (2013).
Ao atender as necessidades próprias, as entidades públicas poderão adotar graus de discriminação além do fixado em lei. Quanto maior for o detalhamento, maior será a transparência.
Tal princípio defende que nenhuma receita de impostos poderá ser vinculada com determinada despesa pelo legislador, ou seja, veda a vinculação de receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa.
Na Constituição Federal, especificamente no art. 167, são vedadas:
IV- a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que os arts. 158 e 159 se referem; a destinação de recursos para as ações e serviços públicas de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para a realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelo art. 198, § 2º; 212; e 37, XXII; e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita prevista no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo (BRASIL, 1988, on-line).
A finalidade desse princípio é de que as receitas estejam livres para a sua alocação racional, em um momento oportuno, de acordo com as prioridades públicas.
A União tem dificuldade no cumprimento desse princípio, pois alguns tipos de receitas são naturalmente vinculados à execução de determinadas despesas. São exemplos: as contribuições sociais econômicas e as de intervenção no domínio econômico. Saiba mais em: <https://bit.ly/1eebVV8>.
Acesso em: 15 jun. 2019.
Esse princípio constitucional, previsto no art. 37 da CF, é o norteador de todos os atos da administração pública. O seu objetivo é proporcionar publicidade aos atos públicos, a fim de que haja transparência dos gastos públicos.
Giacomoni (2017, p. 82) expõe: “Por sua importância e significação e pelo interesse que desperta, o orçamento público deve merecer ampla publicidade. Formalmente, o princípio é cumprido, pois, como as demais leis, é publicado nos diários oficiais. A publicidade ideal, porém, envolve as mesmas questões ligadas à clareza.”.
A publicidade legal é realizada pelo Diário Oficial.
O princípio trata que a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias - disporá de equilíbrio entre receita e despesa. Estabelece que a despesa fixada não pode ser superior à receita prevista. Tem a finalidade de impedir gastos desordenados, bem como impedir o déficit orçamentário.
Berner e Sousa (2018, p. 64) afirmam: “O princípio do Equilíbrio atrela-se com a Lei de Responsabilidade Fiscal em que haverá o estabelecimento das receitas e despesas, na igualdade entre as duas contas.”.
É um princípio fundamental para a administração pública, tendo, como base, os pressupostos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.
O princípio da clareza estabelece que o orçamento deve ser apresentado em linguagem transparente, simples, no entanto sem descuidar das exigências técnicas orçamentárias.
“O orçamento público, ao cumprir múltiplas funções - algumas não técnicas - deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas aquelas pessoas que, por força de ofício ou por interesse, precisam manipulá-lo.” (GIACOMONI, 2017, p. 82).
É necessário lei para instituir os orçamentos públicos.
A lei orçamentária não pode tratar de assunto não relacionado a orçamento público.
Os atos relativos à elaboração da proposta orçamentária e à sua execução devem ser, na medida do possível, sempre disponíveis à população.
As despesas fixadas na lei orçamentária não podem superar as receitas previstas.
De acordo com a Lei nº 4.320/64, em seu art. 3: “A lei de orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.”, estamos tratando de um princípio orçamentário. Assinale a alternativa que corresponda a esse princípio.
Princípio da Universidade.
Art. 3º: “A lei de orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.”.
Princípio da Especificação.
Princípio da Especificação: o orçamento não pode conter dotações genéricas.
Princípio da Exclusividade.
Princípio da Exclusividade: o orçamento deverá tratar somente de matéria orçamentária.
Princípio da não afetação das receitas.
Princípio da não afetação das receitas: as receitas de impostos não podem ter outras vinculações além daquelas previstas na própria legislação.
Princípio do orçamento bruto.
Princípio do orçamento bruto: todas as receitas e despesas constarão na Lei de orçamentos pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
O Orçamento Público, através dos anos, foi se modificando e se aperfeiçoando, a fim de que ele atendesse, de forma eficiente, a administração e a população. Sobre as características do Orçamento Tradicional, que é um dos primeiros orçamentos, é correto afirmar que
Há ênfase nos resultados.
Característica do orçamento de desempenho.
Esse orçamento é regido pela Lei nº 4.320/64.
Característica do orçamento-programa.
O critério de classificação é o funcional-programático.
Característica do orçamento-programa.
Esse orçamento estimula o exercício da cidadania.
Característica do orçamento participativo.
O foco consiste no objeto do gasto.
Característica do orçamento tradicional.
Nós, enquanto cidadãos, temos a oportunidade de saber e de cobrar do poder público a forma com que o nosso dinheiro é redirecionado, ou seja, onde é usado e como é usado.
Conhecer os principais conceitos de orçamento, de orçamento público e princípios orçamentários nos faz entender um pouco a respeito de como funciona a máquina pública.
Nesta aula, você teve a oportunidade de:
Aula Concluída!
Avançar
