Breve Classificação e Planejamento do Orçamento

Antes de conhecermos os instrumentos do sistema orçamentário da União, devemos nos perguntar: “Qual o objetivo do orçamento?”. Para isso, é importante compreender os objetivos do orçamento dentro de uma perspectiva organizacional, seja privada, seja pública:

• Apoiar as tarefas de planejamento das operações anuais.
• Permitir concretizar e quantificar os objetivos da alta direção, para cada uma das atividades operacionais da empresa.
• Motivar os responsáveis pelos planos definidos no orçamento.
• Possibilitar a avaliação do grau de alcance dos resultados planejados.
• Permitir a avaliação das atuações da direção.
• Potencializar as tarefas de cunho financeiro, ou seja, que tenham impacto financeiro.

Se considerarmos o lucro como medida de rentabilidade, podemos afirmar ser ele o objetivo essencial dos acionistas, por exemplo. Nesse sentido, é importante você compreender que nem sempre um aumento na lucratividade implica uma gestão orçamentária de excelência, pois, muitas vezes, eles podem se contradizer, ou seja, uma empresa elaborar seu orçamento, prever uma receita razoável e, ao final do exercício, arrecadar um alto montante financeiro, ou vice-versa.

Dessa forma, o orçamento precisa ser pensado e planejado sobre duas óticas: a econômica e a financeira, como podemos perceber logo a seguir:

Isso pode acontecer com o Orçamento da União? Vamos seguir em frente e conhecer antes como os orçamentos são classificados.

Os Instrumentos do Sistema Orçamentário da União

Como estudamos no início, os instrumentos do sistema orçamentário público são constitucionais, previstos na CF/1988, mais especificamente no art. 165, o qual prevê os instrumentos legais e formais de planejamento e execução do governo no âmbito do Estado. Esses instrumentos são:

I - O plano plurianual;
II - As diretrizes orçamentárias;
III - Os orçamentos anuais.

Essas são leis ordinárias de iniciativa do Poder Executivo do Estado. Assim, o ordenamento que deve prevalecer é:

Inicialmente, é importante você compreender que deve haver o respeito à compatibilidade, ou seja, a LDO deve ser compatível com o PPA, e a LOA precisa estar adequada e compatível com o PPA e a LDO. Dessa forma, o conjunto do orçamento público do Estado é composto pelo PPA, a LDO e a LOA, os chamados instrumentos orçamentários.

Dessa forma, podemos afirmar que o conjunto do orçamento público será composto por um PPA que contemplará o mandato do governo, de quatro LDOs e quatro LOAs. O PPA tem a competência para estabelecer as diretrizes para a administração pública e a LDO de nortear a elaboração e execução da LOA.

Vamos estudar cada um desses instrumentos!

Plano Plurianual (PPA)

Podemos conceituar o PPA como sendo o planejamento das ações do governo para um período de quatro anos. Ele deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto, em seu primeiro ano de mandato. Assim, o PPA é encaminhado pelo presidente da República no primeiro ano do governo e compreende o período que vai do segundo ano (visto que o primeiro ano corresponde ao PPA do governante anterior) de sua gestão até o primeiro ano do mandato de seu sucessor, no Poder Executivo.

O PPA é previsto no §1º do art. 165 da CF/1988 e dispõe acerca de que:

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (BRASIL, 1988, on-line).

Ao assumir o mandato de quatro anos, o governante eleito projeta seu período governamental elaborando o Plano Plurianual (PPA) que, em tese, deve representar suas propostas apresentadas na campanha eleitoral. Assim, são consolidadas suas intenções que, normalmente, estabelece os percentuais de distribuição de verbas nas diversas áreas de sua atuação, como saúde, educação, transporte, segurança pública etc.

Visto isso, vamos analisar um processo de fiscalização realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) na previsão de despesas ou transferências de recursos prevista no PPA:

TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS e GOVERNANÇA. ACÓRDÃO Nº 361/2019 - TCU - Plenário.
9.2. reiterar a determinação proferida pelo item 9.2 do Acórdão 44/2016-TCU-Plenário no sentido de, como sucessor do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e do então Ministério da Fazenda, o Ministério da Economia atente para a necessidade de, no prazo de 180 (cento e oitenta dias) contados da ciência desta deliberação, implementar os mecanismos de verificação do efetivo atendimento ao art. 12 da então Portaria STN nº 634, de 2013, com as eventuais atualizações normativas, e do art. 51 da LRF, entre outras regras aplicáveis, por todos os entes subnacionais beneficiários de repasses voluntários federais, ao promover a transferência voluntária dos correspondentes recursos financeiros, já que a administração federal não deve promover a indiscriminada transferência voluntária de valores federais em favor de unidades da federação desprovidas do mínimo cumprimento dos parâmetros de governança pública, ao não promoverem a necessária observância dos processos e princípios de governança, por não contarem com a adequada estrutura em prol do funcionamento dos órgãos de controle interno, da fidedignidade do sistema de contabilidade pública, da integração dos planos plurianuais e do respeito ao princípio da unidade de tesouraria, entre outras irregularidades, e, assim, o órgão repassador federal deve exigir o específico cumprimento das premissas fixadas pelo plano plurianual do governo federal, pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Lei nº 4.320, de 1964, entre outros normativos aplicáveis, para que os correspondentes beneficiários possam ter acesso aos mecanismos de transferência voluntária dos recursos federais, com o intuito de assegurar a efetiva responsabilidade na gestão fiscal desses recursos públicos pelos aludidos entes beneficiários, em plena consonância com o princípio da transparência fiscal material, nos termos do art. 1º, § 1º, da LRF

(BRASIL, 2019, on-line, grifos nossos).

Perceba ainda que o referido ementário do TCU nos traz uma informação complementar, o de fazer referência aos princípios da Unidade e da Transparência.

No primeiro ano de mandato do governante, é utilizado o PPA da gestão anterior, assim como da LDO e da LOA. Vamos observar o cronograma do PPA em um breve exemplo, considerando que um governante seja eleito em 2014, sendo sucedido na eleição seguinte:

As despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e transferências de capital) previstas no PPA podem ser segmentadas em duas categorias:

• Para as despesas previstas no PPA com prazos de execução superiores a 1 ano, é obrigatória sua previsão, conforme você pode observar no disposto do §1º do Art. 167, da CF/1988:

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade

(BRASIL, 1988, on-line).

• As despesas com prazos de execução inferiores a 1 ano não devem estar necessariamente previstas no PPA, mas obrigatoriamente na LDO.

Assim, já estamos aptos para estudar sobre a LDO e sua importância como instrumento do sistema orçamentário.

Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Prevista no §2º do art. 165 da CF/1988, a LDO é uma lei ordinária de elaboração do Poder Executivo:

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento

(BRASIL, 1988, on-line).

No art. 4 da LRF, ainda são previstos anexos voltados para as Metas Fiscais e Riscos Fiscais para serem apreciados e avaliados no processo de autorização da LDO.

A LDO deve ser elaborada anualmente em consonância com o PPA vigente, compreendendo as prioridades da administração pública para aquele exercício. Como já vimos anteriormente, a LDO servirá de base e fundamentação para a elaboração e execução da LOA.

Como estudamos anteriormente, especificamente no PPA, as despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e transferência de capital), que superem o ano vigente, devem fazer parte da LDO.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Prevista no §5º do art. 165 da CF/1988, a LOA é a lei orçamentária anual que estima as receitas e fixa as despesas para o exercício. Aqui devemos chamar a sua atenção para os termos, “estima receitas” e “fixa as despesas”. Dessa forma, vamos analisar e compreender o que dispõe o aludido §5º:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público

(BRASIL, 1988, on-line).

Dessa forma, a estrutura da LOA compreende três orçamentos, a saber:

• Orçamento fiscal.
• Orçamento da seguridade social.
• Orçamento dos investimentos das estatais.

O orçamento fiscal é composto pelo Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário, entre outros. Os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como o Ministério Público e a Defensoria Pública da União (DPU), têm autonomia para apresentar suas propostas orçamentárias, devendo, no entanto, submeter-se à alocação de recursos da LDO do Poder Executivo.

O orçamento da seguridade social envolve os gastos da seguridade social, especialmente as contribuições sociais, previstas no art. 195 da CF/1988. Esse orçamento é o somatório dos orçamentos da previdência social, saúde e assistência social, conforme art. 195 da CF/1988:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios [...].
§ 2º A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias,  assegurada a cada área a gestão de seus recursos

(BRASIL, 1988, on-line).

Por sua vez, o §7º do art. 165 da CF/1988 aborda o aspecto da regionalidade somente dos orçamentos fiscais e de investimento das Estatais, devidamente compatibilizado com o PPA e LDO, visando reduzir as desigualdades regionais, como podemos verificar a seguir:

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional

(BRASIL, 1988, on-line).

Por sua vez, os gastos previstos na LOA, de natureza financeira, tributária e creditícia, são dispostos no art. 165, no §6º, como podemos verificar a seguir:

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Assim, o estudo e a aprovação desses três orçamentos se constituem na consolidação do orçamento e finanças da gestão pública.