| Unidade 2 -
Na economia brasileira contemporânea, muito se tem discutido sobre a política fiscal do país e como o processo de planejamento orçamentário é feito, com possíveis melhorias no sistema. Ao longo da história do país, medidas foram tomadas para impulsionar o planejamento orçamentário. Nesse sentido, surgiram o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, que acabaram sendo reforçados pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ao final desta aula, você será capaz de:
Muito se discute sobre a importância do orçamento público federal e de seu planejamento para uma melhor alocação eficiente dos recursos públicos; assim, o orçamento é uma relação entre as receitas e despesas públicas em determinado período de tempo, normalmente um ano (LIMA, 2015). Lembre-se de que existem diversas etapas para a composição do orçamento público, principalmente em um país grande e complexo como o Brasil.
O processo orçamentário corresponde ao conjunto de fases abrangendo a elaboração pelo Poder Executivo, a apreciação e emenda pelo Poder Legislativo, a implementação do orçamento pelo Executivo e, por último, controle da execução pelo Poder Legislativo, exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União
(LIMA, 2015, p. 114).
Além de passar por diferentes poderes em sua elaboração, o orçamento público possui diferentes agentes econômicos com diferentes interesses na medida em que o orçamento envolve: I) Presidente da República; II) Ministros de Estado; III) governadores; IV) prefeitos; V) agentes de fora do setor público. Nessa perspectiva, através da interligação entre os poderes, existem três instrumentos relativos ao orçamento público federal que são: VI) Plano Plurianual (PPA); VII) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); VIII) Lei Orçamentária Anual (LOA), como exposto por Lima (2015).
Garson (2016) explica que o sistema utilizado pelo Brasil para planejamento e orçamento tem como base a Constituição Federal (CF) de 1988, incluindo leis, decretos e portarias ministeriais que acabaram sendo complementadas por orientações de cada nível de governo e dos tribunais de contas, além de procedimentos específicos para elaboração e execução orçamentária. Desse modo, observe o Quadro 1 com algumas leis e normas de abrangência nacional.
Quadro 1 – Leis ligadas à responsabilidade fiscal
Fonte: Garson (2016, p. 484-485).
A Constituição Federal de 1988 apresenta as diretrizes em relação ao orçamento público federal em seu art. 165, estabelecendo as leis do Poder Executivo, como é o caso do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Para mais informações sobre o orçamento, consultar o site do Planalto que possui a Constituição Federal: <https://bit.ly/1bJYlGL>. Acesso em: 18 jun. 2019.
Os três planos que serão trabalhados nesta aula possuem relação próxima entre si, ou seja, o PPA de cada administração é submetido ao seu respectivo Legislativo, devendo ser votado até o final do primeiro exercício fiscal do mandato e servirá para cobrir os três últimos anos do mandato atual mais o primeiro ano do mandato do próximo chefe eleito. Na sequência, a LDO e LOA acabam se vinculando ao PPA em cada um dos anos trabalhados no PPA (GARSON, 2016).
Quadro 2 – Governo federal e governos estaduais:
Ligação entre PPA, LDO e LOA
O Quadro 2 apresenta a relação existente entre PPA, LDO e LOA, para as administrações federal e estaduais de 2015-2019. Consequentemente, a administração federal e estadual iniciada em 2015 estavam, ainda, sobre o planejamento do PPA 2012-2015, executando a LOA 2015 (administração anterior); além disso, o último ano do novo PPA (2019) vai ser efetivado em uma próxima administração (GARSON, 2016).
As normas relativas ao PPA, à LDO e à LOA diferem não apenas em aspectos específicos a cada instrumento, mas, sobretudo, quanto à amplitude das regras. A LOA tem conteúdo e forma de apresentação básicos detalhados, desde 1964, pela Lei 4.320, anterior portanto à CF/88, que institui o PPA e a LDO. A Constituição acrescentou novos e importantes dispositivos sobre a estrutura da LOA [...] enquanto a LRF definiu exigências adicionais quanto a seu conteúdo.
Fonte: Garson (2016, p. 486).
O PPA apresenta diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital, além de apontar outras que são decorrentes dessas e para as de duração continuada (LIMA, 2015). A Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, § 1º explica que:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
(BRASIL, 1988, p. 103)
Matias-Pereira (2017) argumenta que a introdução do PPA pela CF foi devido à necessidade de reestruturar a ação governamental, colocando sobre uma mesma linguagem os diferentes órgãos governamentais através dos programas e das ações do governo. Lima (2015) ressalta o período de duração do PPA como de quatro anos, com possibilidade de ser revisto anualmente durante esse período.
Ao longo de nossa história recente, existiram diversos PPA para o planejamento orçamentário brasileiro, tais como: I) PPA 1991-1995; II) 1996-1999; III) 2000-2003;
IV) 2004-2007; V) 2008-2011; VI) 2012/2015; VII) 2016-2019. Em breve, será definido o novo planejamento para os próximos quatro anos através do PPA 2020-2023.
Para mais informações sobre todos os Planos Plurianuais definidos pelo Governo Federal, consulte o site da secretaria do planejamento, desenvolvimento e gestão do Ministério da Economia, disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual/ppas-anteriores>. Acesso em: 18 jun. 2019.
Uma das dificuldades sobre a elaboração do PPA são as operações especiais, que incluem a amortização da dívida pública, feita pela União, pelos Estados e Municípios. Garson (2016) explica que
De acordo com a Portaria nº 42 de 14 de abril de 1999, do Ministério do Orçamento e Gestão – Portaria MOG 42/1999, pode-se incluir, entre as operações especiais, as relativas ao serviço da dívida, as transferências constitucionais de caráter obrigatório e outras obrigações de Estado. Diferem essas transferências das de caráter voluntário, como as de capital, em que, por exemplo, a União cede recursos a estado e municípios para conduzirem parte de seus investimentos.
(GARSON, 2016, p. 488)
Nesse contexto, o PPA faz parte do planejamento da continuidade da prestação de serviços que inclui gastos com a prestação de serviços públicos, de caráter permanente, que se originam, em geral, na administração anterior. Assim, o PPA aborda os possíveis aperfeiçoamentos e a expansão sobre o patrimônio público do país, de modo a possibilitar a expansão de novos serviços públicos em decorrência do investimento público (GARSON, 2016).
Cabe ressaltar que o PPA não é um elemento de planejamento sobre o orçamento, como se fosse um “orçamento plurianual”. Na realidade, na elaboração do PPA, exposto pela CF/88, trata-se o plano com uma base estratégica, explicitando como se deve fazer para alcançar o planejamento ao longo dos quatro anos de validade, ou seja, os objetivos devem ser definidos para cada programa, e sua concretização deve ser avaliada por indicadores (GARSON, 2016).
Quadro 3 – Mudanças recentes no PPA
Fonte: Matias-Pereira (2017, p. 325).
Outra questão trabalhada na mesma linha do Quadro 3 é a conexão do Plano-Orçamento no PPA de 2012-2015, relacionando iniciativas e ações orçamentárias, visto que no PPA 2016-2019 é estabelecida a ligação entre objetivos e ações governamentais, inclusive incluindo o orçamento da seguridade social e de investimento das estatais, de modo a deixar mais claros os valores orçamentários existentes no PPA, demonstrando em cada linha principal de política pública seus objetivos (MATIAS-PEREIRA, 2017).
Para mais informações, consulte a Portaria MOG 42/1999 que acabou por detalhar alguns conceitos importantes sobre como ocorre a classificação dos gastos públicos (GARSON, 2016). Ela está disponível em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-1999/Portaria_Ministerial_42_de_140499.pdf/>. Acesso em: 18 jun. 2019.
A Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) apresenta as prioridades e metas da administração pública federal e as disposições relativas às alterações na legislação tributária da União. Na LDO, os orçamentos anuais do setor público, como é o caso do fiscal, seguridade social e de investimentos das estatais (orçamento unificado) têm sua referência de elaboração através das regras impostas pela LDO, sendo que suas diretrizes estão expostas no art. 165, inciso 2º (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento
(BRASIL, 1988, p. 103-104).
Além da CF que a LDO deve seguir em suas diretrizes, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também apresenta elementos que a LDO deve seguir nos exercícios financeiros, indo de acordo com o PPA. Desse modo, deve seguir os seguintes itens: I) as metas e prioridades da administração pública federal; II) a estrutura e organização dos orçamentos; III) as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União; IV) as disposições para as transferências; V) as disposições relativas à dívida pública federal;
VI) as disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais e benefícios aos servidores, empregados e seus dependentes; VII) a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento; VIII) as disposições sobre alterações na legislação e sua adequação orçamentária;
IX) as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves; X) as disposições sobre transparência; XI) as disposições finais (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A LDO, criação da CF/88, possibilita que o Legislativo oriente a elaboração da proposta orçamentária, a cargo do Poder Executivo. O conteúdo da LDO é regulado por dispositivos da CF/88 e da LRF. Os dispositivos focalizam, sobretudo, a elaboração do projeto de LOA. Já os dispositivos adicionados pela LRF dizem respeito, principalmente, à sustentabilidade fiscal, preocupando-se com a execução do orçamento aprovado, foco de desequilíbrios que podem prejudicar a situação financeira de um ente de forma estrutural e por longo tempo
(GARSON, 2016, p. 493).
Em suma, a LDO é a forma de ligação entre o PPA e a LOA, em consequência do montante de capital que deve ser orçado para cada ação que a LOA tem que direcionar pelas metas aprovadas pela LDO. Cabe ressaltar, ainda, que modificações na política de pessoal devem respeitar a LRF, a LDO e a disponibilidade de recursos orçamentários, para que a modificação seja possível (GARSON, 2016). Por fim, é através da LDO que o governo define quais serão as prioridades e metas que vão acabar integrando o próximo exercício (MATIAS-PEREIRA, 2017).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2017 definiu no seu art. 2º que a elaboração e a aprovação do Projeto Orçamentário de 2017, bem como a execução da respectiva Lei, deverão ser compatíveis com a obtenção da meta de déficit primário para o setor público consolidado não financeiro de R$ 143,1 bilhões, sendo a meta de déficit primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União de R$ 139,0 bilhões”.
Fonte: Matias-Pereira (2017, p. 330).
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é elaborada levando em consideração o PPA e a LDO, sem trazer prejuízo dos demonstrativos definidos pela Lei
nº 4.320/64. Na CF/88, a LOA está referenciada no art. 35, § 2º, inciso III e no art. 165, § 6º. A LOA somente pode conter dispositivos relacionados à previsão de receitas e despesas, sendo a exceção a abertura de créditos suplementares e contratação de crédito, mesmo por antecipação de receita (MATIAS-PEREIRA, 2017).
[...] art. 35, § 2º, inciso III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
[...] art. 165, § 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (BRASIL, 1988, p. 104-151).
Veja que a LOA é a execução do orçamento, sendo a fase final de um planejamento mais longo iniciado pelo PPA. No legislativo, a análise do projeto da LOA é acompanhada por audiências públicas (indo em consonância com a ideia de publicidade do setor público), tem a possível inclusão de emendas dos parlamentares com, na sequência, discussão e votação do texto final para ser levada de volta ao setor Executivo. Em se tratando da análise e condução da proposta orçamentária e das emendas, a Comissão Mista de Orçamento (CMO) é a responsável (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).
A Figura 1 apresenta as fases do processo orçamentário que acaba sendo percorrido ao longo do tempo no Brasil. No entanto, se ao longo do processo, a LOA não conseguir ser votada e sancionada pelo Presidente da República até o dia 31 de dezembro de determinado ano, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de despesas específicas, conforme listadas na LDO, incluindo as obrigações legais (GARSON, 2016).
A qualidade das discussões da proposta orçamentária e das emendas varia bastante entre os diversos entes da federação, como também varia a participação dos parlamentares, alguns discutem a essência das propostas contidas no projeto de lei, enquanto outros se restringem a incluir emendas que interessam estritamente à sua base eleitoral. As emendas não se resumem a redirecionar recursos de uma despesa para outra. Baseando-se na permissão constitucional de fazer emendas em caso de “erro ou omissão”, os parlamentares, por vezes, reestimam a receita, o que cria fontes fictícias de recursos para dar cobertura às suas emendas”.
Fonte: Garson (2016, p. 498).
Levando-se em consideração que a proposta da LOA foi aprovada e sancionada no período correto (até 31 de dezembro), a fase de iniciação da execução orçamentária começa a partir do dia 1º de janeiro do ano seguinte, buscando arrecadar os recursos previstos e iniciar os gastos autorizados na programação da LOA que é elaborada pelos órgãos fazendário e de planejamento. Por fim, a prestação de contas (Poderes Executivo e Legislativo) encerra o processo iniciado no ano anterior (GARSON, 2016).
Assim, a forma como são apresentadas as contas, incluindo a seriedade no processo de como são avaliadas e julgadas, impactam diretamente sobre o controle do orçamento público no tocante ao impedimento de atos irresponsáveis (sendo o contrário também verdadeiro). No entanto, não devemos esquecer que a LOA não é a única que passa pela fase de elaboração e tramitação; a PPA (quatro anos) ocorre quando as ações contidas no plano são efetivadas, passando pela LDO e, por fim, colocados na LOA para que a efetivação do plano ocorra (GARSON, 2016).
Como ressaltado ao longo do texto, o PPA, a LDO e a LOA possuem relação próxima, em consequência do PPA apresentar o planejamento administrativo dos quatro anos seguintes (segundo, terceiro e quarto ano de sua administração, mais o primeiro ano da próxima). Já a LDO e a LOA vinculam-se ao PPA e suas respectivas revisões em cada um dos quatro anos propostos (GARSON, 2016). Portanto, para concluir, observe o Quadro 4 a seguir com um resumo sobre o PPA, a LDO e a LOA.
Quadro 4 – Disposições gerais sobre PPA, LDO e LOA
Fonte: Garson (2016, p. 485).
O Quadro 4 apresenta as disposições gerais sobre o orçamento público brasileiro trabalhado ao longo do texto. Enquanto o PPA é composto por programas e ações, a LOA é estruturada por programas de trabalho, sendo possível que programas planejados no PPA não tenham espaço na LOA de determinado ano. Nessa perspectiva, a LOA define os órgãos e as unidades orçamentárias responsáveis pela despesa (função e subfunção do destino do capital), como aponta Garson (2016).
A Figura 2 apresenta o processo do planejamento público ideal para o Brasil, passando por diferentes níveis de planejamento estratégico. O processo feito de modo correto e ideal acaba por fortalecer o setor público em decorrência de trabalhar com um planejamento de maior prazo (PPA) e os anuais (LDO e LOA), de modo a colocar em prática o planejamento de longo prazo do país.
No país, existem diferentes tipos de leis e regras para auxiliar os agentes públicos no planejamento, na elaboração e na execução do orçamento público de maneira eficiente. Desse modo, qual é a função do Plano Plurianual?
Estabelecer diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal.
O Plano Plurianual (PPA) é um planejamento de maior prazo, quatro anos, que estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal.
Apresentar as negociações do país em sua conta de capital e financeira.
O PPA não tem relação com o balanço de pagamentos (capital e financeiro).
Contabilizar as transações entre países na conta de transações corrente.
O PPA não tem relação com a conta de transações correntes que pertence ao balanço de pagamentos também.
Apresentar as prioridades e metas da administração pública para um ano.
O PPA apresenta um plano para quatro anos e não um único ano, como a LOA e a LDO.
Ser responsável pela execução do orçamento público durante um ano.
A LOA é a responsável pela execução anual do orçamento.
O Brasil foi construindo suas leis focadas em finanças públicas ao longo do tempo, com a intenção de aprimorar os métodos existentes e, assim, garantir um orçamento mais bem planejado e eficiente. Nessa perspectiva, qual é a função da Lei Orçamentária Anual?
Modificar a LRF, ao permitir a expansão contínua dos gastos públicos.
A LOA tem que seguir as regras impostas pela LRF, não modificar esta em determinado período.
Estabelecer as diretrizes e a execução do orçamento para quatro anos intercalados.
A LOA tem como ambiente temporal a execução orçamentária anual (e não quadrianual), focando no orçamento de curto prazo, mas seguindo as prioridades definidas pela PPA e pela LDO.
Apresentar as prioridades e metas da administração pública mensal.
A LOA executa o orçamento, sendo a LDO a responsável pelas diretrizes e metas de cada ano, não do mês.
Atuar com pontos de planejamento de longo prazo para a realização de receitas.
O horizonte da LOA é o curto prazo (um ano) e não é um planejamento, mas, sim, execução do orçamento.
Executar o orçamento, sendo relacionada à fase final de um planejamento maior.
A LOA é a fase final do planejamento iniciado pelo PPA (4 anos) e pela LDO (1 ano). Assim é, de fato, a execução orçamentária no país, seguindo as bases propostas na CF e na LRF.
Como apontado durante a aula, o processo orçamentário brasileiro tem três pilares para a correta execução do orçamento, como é o caso do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Esses têm o objetivo de fazer a programação do orçamento em curto (LDO e LOA) e longo prazos (PPA), de modo a manter uma programação mais ampla que ano a ano acaba sendo revista para que as ações planejadas no PPA sejam de fato executadas na LOA.
Nesta aula, você teve a oportunidade de:
Na proposta de trabalho com finanças públicas, é muito importante conhecer as Leis que envolvem planejamento, diretrizes, aprovação e execução do orçamento, na medida em que os agentes públicos responsáveis pela tomada de decisão devem seguir os padrões do Estado brasileiro e suas leis, para elaborar as políticas de seu governo com o principal objetivo de expandir o bem-estar social. Ao mesmo tempo, os agentes públicos que desviam do correto caminho de uma boa gestão pública e fiscal devem ser investigados e punidos pelos desvios de condutas que acabam prejudicando a sociedade brasileira.
Desse modo, para maior conhecimento sobre a importante lei instituída no ano 2000 (Lei Complementar nº 101), popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, ela foi um marco de regulação sobre as finanças públicas do país. Assim, analise alguns dos artigos dispostos na Lei, tais como os relativos à execução orçamentária e ao cumprimento de metas e o capítulo VII, seção I – definições básicas. A Lei está disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 18 jun. 2019.
A existência de leis e regras são importantes para que os agentes econômicos possam atuar de maneira padronizada ao longo do tempo, facilitando o processo de trabalho e dificultando que medidas de caráter pessoal sejam tomadas durante a atividade pública. Em relação às finanças públicas é de suma importância que o governo mantenha um orçamento equilibrado, para que a confiança e dívida pública mantenham-se em patamares considerados ideais, por exemplo.
Recentemente, o país passou pela crise de confiança sobre sua política fiscal, justamente por tentar manter a economia aquecida em um momento de cenário desfavorável, inclusive utilizando métodos contábeis (contabilidade criativa) para, aparentemente, conseguir manter a meta de superávit primário. Esse processo acabou prejudicando a credibilidade do país e auxiliou no aumento da crise política econômica iniciada a partir de 2014 no Brasil.
A Carta de Conjuntura do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) do 2º trimestre de 2018 apresenta dados sobre as finanças públicas dos estados brasileiros, visto que a grave crise política econômica por que o país passou também impactou a saúde financeira dos Estados e Municípios brasileiros. Nessa perspectiva, durante o ano de 2017, algumas medidas foram tomadas, melhorando o resultado primário ao longo do ano, mas que já passou a enfrentar dificuldades na sequência para manutenção do resultado positivo.
Isso ocorre porque, além dos problemas conjunturais relacionados à crise política econômica que o Brasil passou após 2014, os Estados possuem problemas estruturais como a limitação sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, um instrumento de grande importância para o país, além de políticas de ajuste das despesas em relação às receitas que acabam por aumentar os gastos em momentos de maior crescimento econômico do país. Assim, para melhorar o cenário, ocorreram negociações dos governos em relação à dívida pública e aos avanços sobre a capacidade de arrecadação, mas problemas em relação aos salários elevados do passado que impactam na previdência ainda continuam sendo um problema para os estados brasileiros.
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